TA45 · 2ème chambre — 25 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 23 août 2023, la société Towercast, représentée par Me Hamri, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 29 juin 2023 par lequel le maire de Traînou a refusé de lui délivrer un permis de construire pour l’implantation d’un relais de diffusion TNT et FM au lieu-dit Le Parc à Trainou ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de Traînou de réexaminer sa demande, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Traînou une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;  
- le motif tiré de ce que le projet serait de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites et aux paysages naturels n’est pas fondé ;  
- le motif tiré de ce que la commune ne serait pas en mesure d’indiquer dans quel délai les travaux d’extension du réseau électrique pourront être réalisés n’est pas fondé. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2024, la commune de Traînou, représentée par la SELARL Leroy avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Towercast au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la société Towercast ne sont pas fondés et doit être regardée comme présentant deux demandes de substitution de motifs tirées, d’une part, de ce que le dossier de demande de permis de construire est incomplet à défaut d’étude des incidences sur un site Natura 2000 situé à proximité et, d’autre part, de ce que le permis ne pouvait être délivré en application du principe de précaution, eu égard aux risques résultant du projet pour la faune. 
 
Par ordonnance du 25 juillet 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 25 octobre 2024.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la Constitution, et en particulier la Charte de l’environnement ;  
- le code de l’environnement ;  
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Ploteau, 
- les conclusions de Mme Best-De Gand, rapporteure publique, 
- les observations de Me Mimoux, substituant Me Hamri, représentant la société Towercast,  
- et les observations de Me Beaujean-Laforge, représentant la commune de Traînou. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Le 10 mars 2023, la société Towercast a déposé une demande de permis de construire pour l’implantation d’un relais de diffusion TNT, FM et DAB+ au lieu-dit Le Parc à Traînou (Loiret). Par un arrêté du 29 juin 2023, dont cette société demande l’annulation, le maire de Traînou a refusé de faire droit à sa demande.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article A 11.1.2 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune de Traînou : « L’autorisation de construire sera refusée ou ne sera accordé que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur implantation, leurs dimensions ou leur aspect ne sont pas en accord avec la typologie locale ou portent atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants et des paysages urbains ». Il résulte de ces dispositions que si l’installation projetée porte atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une telle atteinte, il lui appartient d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel l’installation est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette installation, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Toutefois, les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé dans le second temps du raisonnement à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés à cet article. 
 
Pour refuser le permis demandé par la société Towercast, le maire de Traînou lui a notamment opposé les dispositions citées au point 2 en relevant que le projet s’implante dans une zone agricole répertoriée par le PLU comme « prairies et pâtures », en limite de la forêt d’Orléans identifiée en tant qu’espace boisé classé par le PLU et répertoriée comme zone Natura 2000 eu égard à son intérêt avifaunistique, considérant que le pylône projeté, d’une hauteur de 198 mètres, et ses aménagements annexes, sont de nature à porter atteinte à l’intérêt de ces lieux. 
 
Toutefois, d’une part, si l’installation en cause s’implante sur une prairie non dénuée d’intérêt, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette de ce projet se situe en bordure d’une route départementale et à proximité d’une antenne-relais existante, de très grande hauteur et de couleur rouge et blanche et que, dès lors, le site ne présente pas un intérêt paysager particulier. D’autre part, il ressort du dossier de demande de permis de construire que le local technique sera de couleur beige, que le pylône sera de couleur grise et que le grillage de la clôture sera de couleur verte, présentant ainsi une sobriété leur permettant de s’intégrer dans le paysage environnant. De même et malgré la hauteur très importante du pylône, le choix des matériaux et de la couleur des haubans ainsi que la finesse du pylône atténuent largement la visibilité de l’installation litigieuse, en particulier depuis des points de vue éloignés, dont la zone Natura 2000 située à proximité. En outre, les nombreux arbres existants situés à proximité du terrain d’assiette du projet atténuent la visibilité de ce pylône. Enfin, eu égard à ce qui a été dit au point 2, pour opposer à la pétitionnaire le motif tiré de l’atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants, la commune ne pouvait utilement invoquer l’intérêt écologique de la prairie sur laquelle s’implante le projet. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir qu’en lui opposant un tel motif, l’autorité administrative a commis une erreur d’appréciation.  
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l’aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou de distribution d’électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d’aménager ne peut être accordé si l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. (…) » et aux termes de l’article L. 332-8 du même code : « Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, notamment relative aux communications électroniques, (…) qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d’équipements publics exceptionnels. (…) » 
 
Lorsqu’un pétitionnaire s’est engagé à prendre en charge le coût de travaux d’extension ou de renforcement du réseau de distribution d’électricité rendus nécessaires par l’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile et que ces travaux peuvent être légalement mis à sa charge en application des dispositions de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme, l’autorisation de construire l’infrastructure ne peut pas être refusée sur le fondement de l’article L. 111-11 du même code, sauf à ce qu’un motif autre que financier ne le permette.  
 
Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que la demande de permis de construire déposée par la société Towercast porte sur la réalisation d’une installation industrielle relative aux communications électroniques et, d’autre part, que des travaux d’extension du réseau électrique sur 500 mètres sont rendus nécessaires par cette installation, implantée dans un secteur éloigné des parties urbanisées de la commune. Il en résulte que cette extension doit être regardée comme un équipement public exceptionnel au sens de l’article L. 332-8 du code de l’urbanisme dont le coût est, par suite, susceptible d’être mis à la charge de la pétitionnaire. Dans ces conditions et dès lors que celle-ci s’est engagée, dans sa demande de permis, à prendre en charge ce coût, il résulte de ce qui a été dit au point 6 que le maire de Taînou ne pouvait légalement s’opposer à la demande déposée par la société Towercast sur le fondement des dispositions de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme. 
 
Il résulte de ce qui précède que le maire de Traînou ne pouvait légalement se fonder sur les deux motifs tirés, d’une part, de l’atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants et, d’autre part, des dispositions précitées de l’article L. 111-11 du code de l’urbanisme, pour refuser le permis de construire sollicité. 
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, l’autre moyen soulevé n’est pas de nature à fonder l’annulation de l’arrêté contesté. 
 
Sur les demandes de substitution de motifs présentées en défense :  
 
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
En premier lieu, aux termes de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme : « Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l’article R. 181-43 du code de l’environnement. » L’article L. 110-1 du code de l’environnement renvoie notamment au principe de précaution. L’article 5 de la Charte de l’environnement, relative à ce principe, dispose : « Lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. » 
 
S’il appartient à l’autorité administrative compétente de prendre en compte le principe de précaution lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme, les dispositions de l’article 5 de la Charte de l’environnement ne permettent pas, indépendamment des procédures d’évaluation des risques et des mesures provisoires et proportionnées susceptibles, le cas échéant, d’être mises en œuvre par les autres autorités publiques dans leur domaine de compétence, de refuser légalement la délivrance d’une autorisation d’urbanisme en l’absence d’éléments circonstanciés sur l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, de risques, même incertains, de nature à justifier un tel refus d’autorisation. 
 
Si la commune de Traînou soutient que les travaux nécessaires à la réalisation de l’installation litigieuse, en particulier l’enfouissement des lignes et câbles souterrains et les éventuels défrichements, sont susceptibles de porter atteinte à la zone Natura 2000 située à proximité, elle n’apporte aucune précision à l’appui de ce moyen. De même, la commune de Traînou ne fait pas état d’éléments circonstanciés de nature à établir l’existence, en l’état des connaissances scientifiques, d’un risque pouvant résulter, pour la faune, de son exposition aux champs électromagnétiques émis par les antennes relais de TNT, FM et DAB+. Dans ces conditions, le motif tiré de la méconnaissance du principe de précaution ne peut légalement fonder l’arrêté litigieux. Par suite, il ne peut être fait droit à la première demande de substitution de motif présentée en défense. 
 
En second lieu, aux termes de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : « Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : (…) c) Le dossier d’évaluation des incidences du projet sur un site Natura 2000 prévu à l’article R. 414-23 du code de l’environnement, dans le cas où le projet doit faire l’objet d’une telle évaluation en application de l’article L. 414-4 de ce code. (…) » et aux termes de l’article L. 414-4 du code de l’environnement : « I. – Lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l’objet d’une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " : (…) 2° Les programmes ou projets d’activités, de travaux, d’aménagements, d’ouvrages ou d’installations ; (…) ». Par ailleurs, aux termes de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. » 
 
Ainsi qu’il a été dit au point 13, la commune de Traînou ne démontre pas que l’installation litigieuse est susceptible d’affecter de manière significative un site Natura 2000. Au surplus, il résulte des dispositions précitées de l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme que dans le cas où un dossier de demande de permis de construire est incomplet, il appartient à l’autorité compétente de demander la production des pièces manquantes au pétitionnaire. Ainsi, procéder à la substitution de motif ainsi demandée aurait pour effet de faire perdre une garantie procédurale à la requérante. Ainsi, il ne peut être fait droit à cette seconde demande de substitution de motif. 
 
Il résulte de tout ce qui précède qu’aucun des motifs initiaux figurant dans l’arrêté attaqué, ni aucun des motifs invoqués par la commune de Traînou en défense, n’est de nature à fonder légalement le refus de permis de construire litigieux. Par suite, l’arrêté du 29 juin 2023 du maire de Traînou doit être annulé. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction :  
 
Il y a lieu d’enjoindre au maire de Traînou de réexaminer la demande de permis de construire présentée par la société Towercast, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune de Traînou soit mise à la charge de la société Towercast, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Traînou une somme de 1 500 euros à verser à la société Towercast sur le fondement de ces dispositions. 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : L’arrêté du maire de Traînou du 29 juin 2023 est annulé. 
 
Article 2 : Il est enjoint au maire de Traînou de réexaminer la demande de la société Towercast dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.  
 
Article 3 : La commune de Traînou versera la somme de 1 500 euros à la société Towercast en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Towercast et à la commune de Traînou. 
 
Délibéré après l’audience du 11 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Lacassagne, président, 
Mme Bailleul, première conseillère,  
Mme Ploteau, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
Coralie PLOTEAU 
 
Le président, 
 
Denis LACASSAGNE  
 
La greffière, 
 
 
 
 
Marie-Josée PRECOPE 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète du Loiret en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.