TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 31 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 6 juillet 2023, la société Nevez et M. C D, représentés par la Selarl Mathieu Debroise, demandent au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision de la cheffe du service eau et biodiversité de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) d'Ille-et-Vilaine en date du 30 janvier 2023 portant demande de compléments dans le cadre de l'instruction de la déclaration déposée par la société Nevez, de la décision de la cheffe du service eau et biodiversité de la DDTM d'Ille-et-Vilaine du 30 avril 2023 portant opposition tacite à l'opération déclarée par la société Nevez, et de la décision du chef de pôle de la police de l'eau de la DDTM d'Ille-et-Vilaine du 22 mai 2023 portant demande de compléments ; 
 2°) d'enjoindre au préfet d'Ille-et-Vilaine d'autoriser à titre provisoire la société Nevez à poursuivre l'exécution des travaux en vue de la réalisation de son projet ; d'enjoindre au préfet d'Ille-et-Vilaine d'accorder le récépissé de déclaration à la société Nevez indiquant l'absence d'opposition à l'opération déclarée dans un délai d'un mois ou, à défaut, d'enjoindre à cette autorité de prendre à nouveau une décision après une nouvelle instruction dans un délai d'un mois, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros au titre des frais d'instance. 
 Ils soutiennent que : 
 - sur l'urgence : les décisions attaquées ont empêché la société Nevez de poursuivre l'exécution des travaux ponctuels qu'elle avait entrepris, emportent adaptation de son projet d'aménagement d'un parc d'activités à Goven qui accuse désormais un manque à gagner de 600 000 euros, causent, en raison du retard ainsi pris et des procédures engagées à son encontre par les acquéreurs des lots du parc d'activités, un préjudice moral à cette société et l'exposent à de possibles condamnations pécuniaires à l'issue de ces procédures, outre la condamnation déjà prononcée à son égard, met en péril la société Nevez et M. D dans l'impossibilité de poursuivre une activité professionnelle dans des conditions normales ;  
 - sur le doute sérieux : ces décisions ont été prises par une autorité incompétente, sont entachées d'une erreur de fait, d'erreurs de droit, d'erreur manifeste d'appréciation et procèdent d'un détournement de procédure. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2023, le préfet d'Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable dès lors que les actes en litige sont préparatoires ou inexistant ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la société Nevez et M. D ne sont pas fondés. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête au fond n° 2303569, enregistrée le 6 juillet 2023. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Met, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 26 juillet 2023 : 
 - le rapport de M. Met ; 
 - les observations de Me Taillet, substituant Me Debroise, représentant la société Nevez et M. D, qui conclut aux mêmes fins, en faisant notamment valoir que la fin de non-recevoir opposée par le préfet n'est pas fondée ; s'agissant de la condition d'urgence, il reprend les moyens de la requête, et produit de nouvelles pièces destinées à établir la réalité des litiges opposant la société aux réservataires des lots du parc d'activités, indique que, compte tenu de ces difficultés, l'établissement de crédit de la société a refusé de lui accorder un prêt, obérant son opération de logements à Hédé-Bazouges en cours ; s'agissant de la condition tenant au doute sérieux, il reprend et développe les moyens de la requête ; 
 - les observations de Mme B, représentant le préfet d'Ille-et-Vilaine, assistée de M. A, qui conclut aux mêmes fins, pour les mêmes motifs, qu'elle développe ; 
 - et les explications de M. D, en son nom propre et en sa qualité de gérant de la société Nevez, qui souligne, à la suite de son conseil, que les remblais, qui auraient détruit la partie de l'emprise du projet d'aménagement regardée comme une zone humide, sont bien antérieurs à 2022, et rappelle avoir toujours eu une démarche constructive avec les services de l'État ; au titre de l'urgence, il précise que l'abstention à donner suite à la demande de compléments du 10 mai 2022 s'explique non par un manque de diligence de la part de la société, mais par la présentation par celle-ci d'un recours gracieux à l'encontre de la mise en demeure de déposer un dossier " Loi sur l'eau ", auquel le préfet n'a pas donné suite. 
 La clôture de l'instruction a été différée, comme le permettent les dispositions de l'article R. 522-8 du code de justice administrative, au 28 juillet 2023 à 18 h. 
 Par un mémoire enregistré le 28 juillet 2023 à 15 h 10, la société Nevez et M. D concluent aux mêmes fins, par les mêmes moyens. 
 Par un mémoire le 28 juillet 2023 à 17 h 57, le préfet d'Ille-et-Vilaine conclut aux mêmes fins, pour les mêmes motifs. 
 Eu égard à l'heure de production de ce dernier mémoire, et afin d'assurer le respect du contradictoire, la clôture de l'instruction a été différée de nouveau au 31 juillet 2023 à midi. 
 Considérant ce qui suit : 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". L'objet même du référé organisé par ces dispositions est de permettre, dans tous les cas où l'urgence le justifie, la suspension dans les meilleurs délais d'une décision administrative contestée par le demandeur. Une telle possibilité est ouverte y compris dans le cas où un texte législatif ou réglementaire impose l'exercice d'un recours administratif préalable avant de saisir le juge de l'excès de pouvoir, sans donner un caractère suspensif à ce recours obligatoire. Dans une telle hypothèse, la suspension peut être demandée au juge des référés sans attendre que l'administration ait statué sur le recours préalable, dès lors que l'intéressé a justifié, en produisant une copie de ce recours, qu'il a engagé les démarches nécessaires auprès de l'administration pour obtenir l'annulation ou la réformation de la décision contestée. 
 2. D'autre part, aux termes de l'article L. 214-3 du code de l'environnement : " I.-Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. / () II.-Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3. / Dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, l'autorité administrative peut s'opposer à l'opération projetée s'il apparaît qu'elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai. / () ". Aux termes de l'article R. 214-35 du même code : " Le délai accordé au préfet par l'article L. 214-3 pour lui permettre de s'opposer à une opération soumise à déclaration est de deux mois à compter de la réception d'une déclaration complète. / Toutefois, si, dans ce délai, il apparaît que le dossier est irrégulier, notamment en raison d'informations manquantes, ou qu'il est nécessaire d'imposer des prescriptions particulières à l'opération projetée, le délai dont dispose le préfet pour s'opposer à la déclaration est interrompu par l'invitation faite au déclarant de régulariser son dossier ou de présenter ses observations sur les prescriptions envisagées, dans un délai fixé par le préfet et qui ne peut être supérieur à trois mois. Le déclarant régularise ou présente ses observations sous la forme choisie lors du dépôt de la déclaration, sous réserve des dispositions du troisième alinéa du II de l'article R. 214-32. / Lorsque le dossier est irrégulier, si le déclarant ne produit pas l'ensemble des pièces ou informations requises dans le délai qui lui a été imparti, l'opération soumise à déclaration fait l'objet d'une décision d'opposition tacite à l'expiration dudit délai ; l'invitation faite au requérant de régulariser son dossier mentionne cette conséquence. A la réception de l'ensemble des pièces ou informations requises, le préfet émet un nouveau récépissé de déclaration qui indique la date à laquelle, en l'absence d'opposition, l'opération projetée pourra être entreprise. / () ". Et aux termes de l'article R. 214-36 de ce code : " L'opposition est notifiée au déclarant. / Le déclarant qui entend contester une décision d'opposition doit, préalablement à tout recours contentieux, saisir le préfet d'un recours gracieux. Le préfet soumet ce recours à l'avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques et informe le déclarant, au moins huit jours à l'avance, de la date et du lieu de la réunion et de la possibilité qui lui est offerte d'être entendu. / Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur le recours gracieux du déclarant vaut décision de rejet ". 
 3. Il résulte de l'instruction que la société Nevez a pour projet d'aménager un parc d'activités artisanales à Goven, pour lequel le maire de cette commune lui a délivré un permis de construire, par un arrêté du 23 mars 2021. Cependant, alors que les travaux de terrassement et de défrichement avaient débuté le 1er février 2022, l'administration a constaté sur place que ce projet était soumis au régime déclaratif des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement. En conséquence, par un courrier du 18 février 2022 accompagné d'un rapport de manquement administratif, l'administration a mis en demeure la société Nevez de régulariser sa situation à cet égard. Si cette dernière a déposé un dossier " Loi sur l'eau " le 15 mars 2022, donnant lieu de la part de l'administration à une demande datée du 10 mai 2022 de compléments d'informations, elle a également présenté un recours gracieux à l'encontre de la mise en demeure, en faisant valoir que son projet n'était pas soumis au régime déclaratif mentionné ci-dessus. Ce recours a fait l'objet d'une décision implicite de rejet né du silence gardé par l'administration. Par ailleurs, en l'absence de régularisation du dossier qu'elle avait déposé, motivée, ainsi que la requérante l'a expliqué à l'audience, par son recours gracieux contestant le principe même de son obligation déclarative, l'opération en cause a fait l'objet d'une décision d'opposition tacite, née le 10 août 2022, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 214-35 du code de l'environnement. 
 4. Après mise en demeure préfectorale du 21 octobre 2022, la société Nevez a déposé un nouveau dossier " Loi sur l'eau " le 16 décembre 2022. Par une lettre du 30 janvier 2023, l'administration lui a adressé une demande de renseignements complémentaires, laissant à la société un délai de trois mois pour ce faire. En réponse, la société a transmis, par un courrier du 17 avril 2023, une étude relative à la délimitation de la zone humide. Il est constant qu'aucun récépissé n'a été émis par le préfet à réception de ce courrier. Estimant qu'une opposition tacite à son opération était née le 30 avril 2023, la société Nevez a formé contre cette décision un recours administratif préalable obligatoire, en application de l'article R. 214-36 du code de l'environnement précité. Enfin, l'administration a diligenté une contre-expertise de l'étude mentionnée ci-dessus, à l'issue de laquelle, par un courriel du 22 mai 2023, confirmé par un courrier du 9 juin suivant, elle a informé la société Nevez du maintien de sa demande de compléments du 30 janvier 2023, en lui accordant un nouveau délai de trois mois à compter de la notification de son courrier. 
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par le préfet d'Ille-et-Vilaine : 
 5. Lorsque l'irrecevabilité invoquée est propre à la demande de référé, mais aussi lorsqu'elle vaut aussi bien pour les conclusions à fin d'annulation que pour celles à fin de suspension, le juge se prononce sur la fin de non-recevoir au titre de la recevabilité de la requête en référé, contrairement aux hypothèses dans lesquelles une irrecevabilité est propre à la requête en annulation. 
 6. Les demandes des 30 janvier et 22 mai 2023 adressées à la société Nevez sont des éléments de la procédure d'élaboration des décisions par lesquelles l'autorité préfectorale peut s'opposer ou non au projet, soumis à déclaration en application de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, de ce pétitionnaire. Elles constituent ainsi des mesures préparatoires qui ne sont pas détachables de cette procédure, et qui, par suite, sont insusceptibles en tant que telles de recours en suspension de leur exécution, leur légalité pouvant cependant être discutée à la faveur de la contestation de la décision d'opposition tacite prise le cas échéant à l'issue de la procédure.  
 7. En revanche, ainsi qu'il a été dit au point 4, à la suite de la réception de l'étude commanditée par la société requérante, le préfet n'a pas émis de récépissé de déclaration indiquant la date à laquelle, en l'absence d'opposition, l'opération projetée pourrait être entreprise, cette abstention révélant que l'autorité préfectorale avait considéré que le second dossier " Loi sur l'eau " de la société Nevez demeurait irrégulier. Dès lors, la société Nevez n'ayant pas régularisé son dossier dans le délai imparti par la demande du 30 janvier 2023, lequel n'avait pas été interrompu par la notification de l'étude contrairement à ce que le préfet soutient, une opposition tacite à son projet est née le 30 avril 2023 à l'expiration de ce délai, la demande de renseignements du 22 mai 2023 formalisée par le courrier du 9 juin 2023 devant être regardée comme se rattachant à une nouvelle procédure administrative. Par conséquent, les requérants sont recevables à demander la suspension de l'exécution de la décision du 30 avril 2023. 
 8. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée par le préfet d'Ille-et-Vilaine, seulement en tant qu'elle est tirée de l'irrecevabilité des conclusions à fin de suspension de l'exécution des actes des 30 janvier et 22 mai 2023. 
 En ce qui concerne les conditions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 9. La condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. 
 10. Pour établir l'urgence à suspendre l'exécution de la décision du 30 avril 2023, la société Nevez et M. D soutiennent que, conformément au calendrier prévisionnel de l'opération d'aménagement en cause et aux contrats de réservation conclus avec les acquéreurs des lots, la livraison des biens devait intervenir au plus tard au cours du quatrième trimestre de l'année 2022, et que le retard pris depuis la notification du rapport de manquement administratif, en raison de l'impossibilité de poursuivre les travaux, expose la société, qui a été assignée par plusieurs réservataires, à de lourdes condamnations pécuniaires, outre celle d'ores et déjà prononcée à son encontre, met en péril la continuité de son exploitation et fait obstacle à ce que M. D puisse poursuivre son activité professionnelle dans des conditions normales. En outre, les requérants se prévalent de l'atteinte portée à la réputation et au crédit de la société, qui s'est dernièrement vu refuser un prêt pour une autre opération d'aménagement, en raison des difficultés rencontrées pour son projet à Goven.  
 11. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 3, il est constant que si la société Nevez a présenté un recours gracieux à l'encontre de la mise en demeure du 18 février 2022, elle n'a pas saisi le tribunal administratif d'un recours en annulation du rejet implicite de sa demande né du silence gardé par l'administration. Elle n'a pas davantage formé de recours administratif préalable obligatoire à l'encontre de la décision d'opposition tacite du 10 août 2022. Ainsi qu'il a été dit au point 4, il est également constant que ce n'est qu'à la suite d'une nouvelle mise en demeure préfectorale que la société a déposé un second dossier " Loi sur l'eau ", donnant lieu à la demande de régularisation du 30 janvier 2023 et à la décision du 30 avril 2023 litigieuse. Dans ces conditions, et alors que l'arrêté du 21 octobre 2022 de mise en demeure disposait que le nouveau dossier à déposer devrait comporter " notamment les éléments de réponse à la demande de compléments en date du 10 mai 2022 ", dont en particulier la prise en compte des zones humides inventoriées et la démonstration de la compatibilité du projet avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux Loire-Bretagne et le schéma d'aménagement et de gestion des eaux d'Ille-et-Vilaine, les circonstances invoquées par les requérants ne sont pas de nature à établir l'urgence dont ils se prévalent. 
 12. L'une des conditions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas remplie, les conclusions de la société Nevez et M. D en suspension de l'exécution de la décision du 30 avril 2023 présentées sur ce fondement ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 13. La présente ordonnance, qui rejette les conclusions à fin de suspension de la requête, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par les requérants doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions relatives aux frais de l'instance : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Nevez et M. D demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la société Nevez et M. D est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Nevez, première dénommée, pour l'ensemble des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et au préfet d'Ille-et-Vilaine. 
 Fait à Rennes, le 31 juillet 2023. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 F. Met 
 La greffière d'audience, 
 signé 
 V. Le Boëdec 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.