TA34 · 6ème Chambre — 7 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 juin 2023 et le 13 février 2024, la société à responsabilité limitée (SARL) HMC, représentée par Me Boillot, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté n° PA 066 020 23 D0001 du 9 juin 2023 par lequel le maire de la commune de Bolquère a refusé de lui délivrer un permis d’aménager pour la réalisation d’un lotissement « Le hameau des Prats » de 31 lots, sur un terrain situé rue des Prats, parcelles cadastrées section AS nos 84, 89, 90 et 91 ;  
 
2°) d’enjoindre au maire de la commune de Bolquère de lui délivrer le permis d’aménager sollicité ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Bolquère la somme de 3 000 euros à lui verser en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
 
- le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-9 du code de l'urbanisme n’est pas de nature à fonder l’arrêté en litige dès lors, d’une part, que le projet prévoit le raccordement du projet par la rue des Prats et, d’autre part, que la société Suez a émis un avis favorable qui, pour être assorti de réserves, impliquait tout au plus que le permis d’aménager soit assorti de prescriptions spéciales ;  
- le motif tiré de l’incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la communauté de communes Pyrénées-Catalanes n’est pas de nature à fonder l’arrêté en litige ; le terrain d’assiette du projet présente une superficie de 21 392 m² et le projet ne contrarie pas, en l’état, l’objectif de densité prévu par le SCOT ; la compatibilité avec le SCOT doit s’apprécier à l’échelle de l’ensemble du territoire qu’il couvre et le projet ne dépasse que d’une infime partie l’enveloppe urbaine qu’il délimite ;  
- le motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme n’est pas susceptible de fonder l’arrêté en litige dès lors que le poste de transformation « Les Prats » se situe seulement à 96,10 m de la limite du terrain d’assiette du projet ;  
- le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme n’est pas susceptible de fonder l’arrêté en litige dès lors que la commune ne fait état d’aucun risque et que le projet a reçu un avis favorable du service départemental d’incendie et de secours comme du service eau et risques de la direction départementale des territoires et de la mer ;  
- le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-5 du code de l'urbanisme n’est pas susceptible de fonder l’arrêté en litige dès lors que le projet est desservi par l’ensemble des réseaux et que son terrain d’assiette est desservi par une voie publique via le chemin d’accès créé sur la parcelle cadastrée section AS n° 89 ;  
- le motif tiré de la méconnaissance des articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme n’est pas susceptible de fonder l’arrêté en litige dès lors que seules les dispositions des articles L. 122-5 et suivants de ce code trouvent à s’appliquer sur un territoire situé en zone de montagne ;  
- le motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 122-5 du code de l'urbanisme n’est pas susceptible de fonder l’arrêté en litige dès lors que le projet n’est pas en discontinuité avec les habitations existantes et le village. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2023, la commune de Bolquère, représentée par Me Audouin, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la SARL HMC en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que :  
 
- aucun moyen de la requête n’est fondé ;  
- elle sollicite, à titre subsidiaire, une substitution de motifs : 
* elle n’est pas en capacité, au regard de l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme, d’indiquer par qui et quand les réseaux seraient éventuellement réalisés, outre la question du coût de ces raccordements et la question de l’accès ; 
* le projet méconnaît l’article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors qu’aucune disposition n’est prévue au regard du risque d’incendie et qu’aucun accès n’est prévu ;  
* il est dépourvu d’accès ;  
* il méconnaît les articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de l'urbanisme dès lors qu’il est prévu en dehors des parties urbanisées de la commune ;  
* il méconnaît l’article L. 122-5 du code de l'urbanisme dès lors qu’il s’implante en partie sur une zone agricole, qu’il ne constitue pas une extension limitée de l’urbanisation et qu’il ne se trouve pas dans la continuité d’un espace de construction. 
 
 
La requête a été communiquée au préfet des Pyrénées-Orientales le 7 août 2025, lequel n’a pas produit de mémoire. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
Vu : 
- le code de l'urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Didierlaurent,  
- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public, 
- les observations de Me Constantinides, représentant la SARL HMC, et celles de Me Moukoko, représentant la commune de Bolquère. 
 
 
Une note en délibéré, produite pour la SARL HMC, a été enregistrée le 24 septembre 2025. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société à responsabilité limitée (SARL) HMC a déposé auprès des services de la commune de Bolquère, le 22 février 2023, une demande de permis d’aménager pour la réalisation d’un lotissement « Le hameau des Prats » de 31 lots sur un terrain situé rue des Prats, parcelles cadastrées section AS nos 84, 89, 90 et 91. Par un arrêté n° PA 066 020 23 D0001 du 9 juin 2023 dont la SARL HMC demande l’annulation, le maire de la commune de Bolquère a refusé de délivrer le permis d’aménager sollicité. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En ce qui concerne les motifs de l’arrêté en litige :  
 
S’agissant du motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-9 du code de l'urbanisme :  
 
Aux termes de l’article R. 111-9 du code de l'urbanisme : « Lorsque le projet prévoit des bâtiments à usage d'habitation, ceux-ci doivent être desservis par un réseau de distribution d'eau potable sous pression raccordé aux réseaux publics ». 
 
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, en particulier de la notice descriptive, du plan des réseaux et du programme des travaux joints au dossier de demande de permis d’aménager que le projet prévoit un raccordement aux équipements existants sur la rue des Prats. S’agissant du raccordement à l’eau potable, s’il ressort de la lecture de l’avis favorable avec réserves rendu par la société Suez le 1er mars 2023 que la pression et le débit ne seront pas suffisants pour les lots 8 à 19 et qu’il appartient au pétitionnaire de mettre en œuvre les moyens nécessaires, il ressort de la lecture du programme de travaux qu’il prévoit une conformité au cahier des prescriptions techniques générales des eaux et des essais de pression. Dans ces conditions, la seule circonstance que la pression d’eau potable sera, au stade de l’exécution, insuffisante pour les lots 8 à 19 n’est pas de nature à fonder légalement le refus de permis d’aménager au regard de l’article R. 111-9 du code de l'urbanisme. 
 
S’agissant du motif tiré de l’incompatibilité du projet avec le schéma de cohérence territoriale de la communauté de communes Pyrénées-Catalanes :  
 
Aux termes de l’article L. 142-1 du code de l'urbanisme : « Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / (…) 4° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; / (…) ». Aux termes de l’article R. 142-1 du même code : « Les opérations foncières et les opérations d'aménagement mentionnées au 4° de l'article L. 142-1 sont : / (…) 3° Les lotissements, les remembrements réalisés par des associations foncières urbaines et les constructions soumises à autorisations, lorsque ces opérations ou constructions portent sur une surface de plancher de plus de 5 000 mètres carrés ; / (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions qu’à l’exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs avec lesquels les opérations foncières et d’aménagement sont soumises à une simple obligation de compatibilité. Pour apprécier la compatibilité d’une opération foncière ou d’aménagement avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si cette opération ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du projet à chaque disposition ou objectif particulier 
 
Il ressort des pièces du dossier que le projet présente une surface de plancher maximale de 9 300 m². Il doit ainsi, dans la mesure des principes rappelés ci-dessus, être compatible avec le document d’orientation et d’objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la communauté de communes Pyrénées Catalanes.  
 
En premier lieu, il ressort de la lecture du DOO du SCOT qu’il comporte des prescriptions au titre de l’objectif « Polariser le développement sur l’armature territoriale et orienter les nouvelles opérations vers plus de compacité » aux termes desquelles : « Les documents d’urbanisme locaux devront démontrer que la moyenne des densités des nouvelles opérations urbaines de logements envisagées, dans l’enveloppe urbaine ou en extension, et notamment celles qui font l’objet d’OAP, atteint ou dépasse les objectifs présentés ci-après : / - Pôle territorial : 29 logements / (…) Les typologies de l’armature territoriale sont définies dans l’Illustration 3.1 -a : Armature territoriale et délimitation des bassins de vie. / Pour le calcul de cette densité, est prise en compte l’assiette foncière de l’opération (…). / Cette moyenne devra être respectée sur l’ensemble agrégé d’opérations urbaines structurées, mais ne saurait être exigible opération par opération. / (…) ». En outre, il ressort de la lecture de la cartographie de ce document que la commune de Bolquère est identifiée comme un pôle territorial au sens de cet objectif. 
 
En l’espèce, la commune de Bolquère fait valoir que le projet ne pourrait comporter qu’un maximum de 62 logements, inférieur au nombre de 102 qu’il devrait au minimum présenter pour satisfaire à la densité de 29 logements par hectare prévue par le DOO du SCOT au regard de la désignation de la commune comme pôle territorial et de l’emprise foncière du projet, dont il ressort des pièces du dossier qu’elle est constituée des parcelles cadastrées section AS nos 84, 89, 90 et 91, d’une superficie totale de 35 356 m². Toutefois, alors qu’il résulte des termes mêmes des prescriptions précitées que le respect de cette exigence de densité ne s’apprécie pas opération par opération, mais sur l’ensemble des opérations urbaines structurées, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n’est pas même soutenu que les effets du projet seraient suffisants pour contrarier, par eux-mêmes et à l’échelle du territoire couvert par le SCOT les objectifs du DOO. 
 
En second lieu, il ressort de la lecture du même DOO qu’il comporte des prescriptions au titre de l’objectif « soutenir l’activité agricole et la sylviculture de montagne, garante des grands équilibres naturels » et notamment du sous-objectif « pérenniser l’activité agricole et permettre le développement d’un projet agricole circulaire », qui commandent de « protéger les espaces agricoles stratégiques dans les plaines d’altitude et aux abords des villages dans les documents d’urbanisme locaux » et de « justifier les choix d’extension éventuels au regard de l’intérêt agricole des parcelles concernées : / Les extensions urbaines doivent être contenues afin d’éviter une consommation excessive des espaces agricoles et naturels. Cet objectif conduit à limiter le nombre d’hectares urbanisables au-delà des enveloppes urbaines existantes. /(…) ». Le même objectif recommande d’« affiner la délimitation des espaces agricoles stratégiques à l’échelle parcellaire dans les plans locaux d’urbanisme, en s’appuyant sur un diagnostic agricole intégrant les critères précédemment définis ».  
 
En l’espèce, il ressort de la lecture combinée du plan de situation joint au dossier de demande de permis d’aménager et de la cartographie du SCOT que la parcelle cadastrée section AA n° 84 est, pour une large partie, située dans les « espaces d’urbanisation préférentielle » identifiés par le SCOT tandis que sa partie nord-ouest est couverte par les « espaces agricoles stratégiques ». Cette dernière circonstance n’est pas, compte tenu des principes rappelés au point 5, de nature à regarder le projet comme contrariant les objectifs du DOO. 
 
Il résulte de ce qui précède que le motif tiré de ce que le projet est incompatible avec le SCOT de la communauté de communes Pyrénées-Catalanes n’est pas de nature à fonder légalement le refus de permis d’aménager au regard de l’article L. 142-1 du code de l'urbanisme. 
 
En ce qui concerne la demande de substitution de motif :  
 
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif de droit ou de fait autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve qu’elle n’ait pas pour effet de priver l’intéressé d’une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
La commune de Bolquère fait valoir dans ses écritures que le refus de permis d’aménager pouvait trouver son fondement dans les dispositions de l’article L. 111-11 du code de l'urbanisme quant aux travaux nécessaires au raccordement du projet aux réseaux d’eau potable et d’électricité, dans celles de l’article R. 111-2 de ce code au regard du risque incendie et dès lors qu’aucun accès n’est prévu et dans les dispositions des articles L. 111-3, L. 111-4 et L. 122-5 du même code dès lors que le projet ne constitue pas une extension limitée de l’urbanisation. 
 
D'une part, le 1er alinéa de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme dispos que : « Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. ». Ces dispositions poursuivent notamment le but d’intérêt général d’éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d’être contraints, par le seul effet d’une initiative privée, de réaliser des travaux d’extension ou de renforcement des réseaux publics, sans prise en compte des perspectives d’urbanisation et de développement de la collectivité, et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement. Un permis de construire doit être refusé lorsque, d’une part, des travaux d’extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d’eau, d’assainissement ou d’électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et que, d’autre part, l’autorité compétente n’est pas en mesure d’indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. 
 
D'autre part, selon l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la date de l’arrêté en litige : « L'autorité qui délivre l'autorisation de construire, d'aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l'alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l'évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l'éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés.(…) / Les obligations imposées par l'alinéa ci-dessus s'étendent au branchement des équipements propres à l'opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes. / (…) L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures. ». Il résulte de cet article que, pour l'alimentation en électricité, relèvent des équipements propres à l'opération ceux qui sont nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction ou du terrain jusqu'au branchement sur le réseau public d'électricité qui existe au droit du terrain, en empruntant, le cas échéant, des voies privées ou en usant de servitudes, ou, en empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve, dans ce dernier cas, que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que le réseau correspondant, dimensionné pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soit pas destiné à desservir d'autres constructions existantes ou futures. En revanche, pour l’application de ces dispositions, les autres équipements de raccordement aux réseaux publics d'électricité, notamment les ouvrages d'extension ou de branchement en basse tension, et, le cas échéant, le renforcement des réseaux existants, ont le caractère d’équipements publics. 
 
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier qu’aucun branchement sur le réseau public d’électricité n’existe au droit du terrain d’assiette et il ressort de la lecture de l’avis d’Enedis du 9 mars 2023 que le projet nécessite ainsi la création de deux postes HTA/BT, c’est-à-dire des postes électriques de distribution publique, ainsi qu’une extension des lignes haute tension de deux fois 120 mètres pour les relier au poste de transformation situé rue des Prats. Si la société HMC fait valoir que les mentions de cet avis sont erronées dès lors que la distance qui sépare la limite du terrain d’assiette du projet du poste de transformation est de 96,10 mètres, il ressort de la lecture du plan du réseau public de distribution d’électricité indiquant les travaux d’extension nécessaires, joint à l’avis précité, que ces deux postes ne doivent pas être implantés en limite du terrain d’assiette, mais sur la parcelle cadastrée section AS n° 91, ajoutant ainsi 40 mètres à la mesure alléguée par la société pétitionnaire pour une seule ligne alors que le projet en implique deux. Par suite, le projet en litige méconnaît ces dispositions et il résulte de l’instruction que le maire aurait pris la même décision de refus sur la demande de permis d’aménager s’il s’était initialement fondé sur ce motif, lequel suffisait à justifier légalement ledit refus. Il y a lieu, dans ces conditions, de faire droit à la demande de substitution de motif présentée par la commune, laquelle n’a pour effet de priver le pétitionnaire d’aucune garantie procédurale. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres demandes de substitution de motif, que les conclusions à fin d’annulation présentées par la SARL HMC doivent être rejetées. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
  
Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par la SARL HMC, n’appelle aucune mesure d’exécution particulière. Par suite, les conclusions à fin d’injonction qu’elle présente doivent être rejetées. 
 
 
Sur les frais liés au litige : 
  
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bolquère, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SARL HMC au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SARL HMC la somme que la commune demande sur ce même fondement. 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de la SARL HMC est rejetée.  
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Bolquère au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée HMC, à la commune de Bolquère et au préfet des Pyrénées-Orientales. 
 
 
Délibéré après l'audience du 23 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Encontre, présidente, 
M. Meekel, premier conseiller, 
M. Didierlaurent, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
M. Didierlaurent 
La présidente, 
 
S. Encontre 
 
 
 
La greffière, 
 
C. Arce 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 7 octobre 2025, 
La greffière,  
 
 
 
C. Arce