TA69 · 1ère chambre — 18 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 mai 2023 et 11 juin 2025, la SCEA Val de Saône, représentée par Me Moutoussamy, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de Messimy-sur-Saône a refusé de lui délivrer des certificats de décisions tacites de non-opposition aux cinq déclarations préalables qu’elle a déposées le 8 novembre 2022 ; 
 
2°) d’enjoindre au maire de de Messimy-sur-Saône de lui délivrer les certificats de décisions tacites de non-opposition à ces cinq déclarations préalables dès la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;  
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Messimy-sur-Saône le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
- les courriers du 24 novembre 2022 n’ont pas eu pour effet d’interrompre le délai d’instruction des déclarations préalables qu’elle a déposées le 8 novembre 2022, de sorte qu’elle est devenue titulaire de décisions tacites de non-opposition à ces déclarations préalables ; 
- les motifs invoqués par la commune en défense ne sont pas susceptibles de faire obstacle à ce qu’il soit fait droit à ses conclusions à fin d’injonction. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 janvier 2025, et un mémoire, enregistré le 18 juillet 2025 et non communiqué, la commune de Messimy-sur-Saône, représentée par la SELARL Cabinet d’avocats Philippe Petit et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les courriers du 6 mars 2023 sont confirmatifs des décisions nées le 3 mars 2023 ayant tacitement rejeté les cinq déclarations préalables, qui sont elles-mêmes confirmatives de précédentes décisions d’opposition à déclaration préalable ; les conclusions dirigées contre ces courriers, en tant qu’ils informent la société requérante du rejet tacite de ses déclarations préalables, sont donc tardives ;  
- aucun des moyens invoqués n’est fondé ; 
- il ne saurait être fait droit aux conclusions à fin d’injonction de la requête dès lors que : 
* une seule demande d’autorisation d’urbanisme aurait dû être déposée pour l’ensemble des déclarations préalables, ainsi que pour la déclaration préalable déposée par Mme A..., gérante de la SCEA Val de Saône, le 11 juin 2021 ; le maire de Messimy-sur-Saône aurait donc pu s’opposer aux cinq déclarations préalables pour ce motif ; 
* le maire aurait également pu s’opposer aux cinq déclarations préalables dès lors que leur caractère nécessaire à une exploitation agricole n’était pas démontré.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Lahmar,  
- les conclusions de Mme Eymaron, rapporteure publique, 
- les observations de Me Moutoussamy, représentant la SCEA Val de Saône, et celles de Me Frigière, représentant la commune de Messimy-sur-Saône.  
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
1. Le 8 novembre 2022, la SCEA Val de Saône a déposé auprès des services de la commune de Messimy-sur-Saône cinq déclarations préalables de travaux portant sur la construction de serres agricoles et l’aménagement d’un terrain de camping sur les parcelles cadastrées section ZA nos 122 et 125, classées en zone agricole du plan local d’urbanisme communal. Par cinq courriers du 24 novembre 2022, le maire de Messimy-sur-Saône a informé la SCEA Val de Saône de la modification du délai d’instruction de ses déclarations préalables et de ce qu’elles devaient être complétées. Par courrier du 23 février 2023, reçu en mairie de Messimy-sur-Saône le 27 février suivant, la SCEA Val de Saône a sollicité la délivrance de certificats de décisions tacites de non-opposition à ces cinq déclarations préalables. Enfin, par cinq courriers du 6 mars 2023, le maire de Messimy-sur-Saône a informé la société requérante que ses déclarations préalables avaient été tacitement rejetées le 3 mars précédent. La SCEA Val de Saône doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de Messimy-sur-Saône a refusé de lui délivrer des certificats de décisions tacites de non-opposition aux cinq déclarations préalables déposées le 8 novembre 2022. 
 
 
Sur la recevabilité de la requête : 
 
2. Il résulte des écritures de la société requérante que celle-ci n’entend pas contester les décisions tacites par lesquelles ses déclarations préalables auraient été rejetées, mais la décision par laquelle le maire de Messimy-sur-Saône a refusé de lui délivrer des certificats de décisions tacites de non-opposition à ces déclarations préalables. A cet égard, si la commune fait valoir en défense que la demande formée par la SCEA Val de Saône en vue de la délivrance de ces certificats doit être regardée comme ayant été rejetée par les courriers du 6 mars 2023, ceux-ci n’y font nullement référence. En tout état de cause, les conclusions de la requête, enregistrées au greffe du tribunal le 10 mai 2023, ont nécessairement été déposées dans le délai de recours ouvert contre la décision de rejet de la demande de délivrance de certificats de non-opposition à déclarations préalables, que cette décision ait été révélée par les courriers du 6 mars 2023, qui lui ont été notifiées le 13 mars suivant, ou qu’elle soit née dans le délai de deux mois suivant la réception par la commune de cette demande, à savoir le 27 avril 2023. La fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête doit, par conséquent, être écartée. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
3. D’une part, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (…) / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ». ». Aux termes de l’article R. 423-19 dudit code : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet ». Selon l’article R. 423-23 de ce code : « Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (…)Aux termes de l’article R. 423-22 du même code : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». L’article R. 423-38 du code de l’urbanisme prévoit également que : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Aux termes de l’article R. 423-39 de ce code : « L’envoi prévu à l’article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu’à défaut de production de l’ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l’objet d’une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d’une décision tacite d’opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d’instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ». L’article R. 423-14 du même code précise que : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49 ». Enfin, l’article R. 424-1 du même code prévoit qu’à défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d’être dit, le silence gardé par l’autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable. 
 
4. Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction, tel que précédemment défini, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, c’est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non opposition à déclaration préalable naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle. 
 
5. D’autre part, l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme dispose : « Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : a) Lorsque le projet est soumis, dans les conditions mentionnées au chapitre V, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme (…) » L’article R. 425-31 du même code prévoit que : « Lorsque le projet entre dans le champ d'application de l'article R523-4 du code du patrimoine, le dossier joint à la demande de permis comprend les pièces exigées à l'article R523-9 de ce code. La décision ne peut intervenir avant que le préfet de région ait statué, dans les conditions prévues à l'article R523-18 de ce code sur les prescriptions d'archéologie préventive. Dans le cas où le préfet de région a imposé des prescriptions, les travaux de construction ou d'aménagement ne peuvent pas être entrepris avant l'exécution de ces prescriptions. » Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente, le cas échéant, d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité d’une décision refusant une autorisation d’urbanisme. 
 
6. Enfin, l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme dispose : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. (…) ». 
 
7. Par les courriers susvisés du 24 novembre 2022, le maire de Messimy-sur-Saône a d’abord informé la société pétitionnaire que le délai d’instruction de ses déclarations préalables était porté à deux mois compte tenu de la nécessité de consulter le service d’archéologie préventive de la direction régionale des affaires culturelles de la région Auvergne-Rhône-Alpes, le terrain étant situé dans le périmètre de saisine archéologique instauré sur le territoire communal par arrêté préfectoral du 15 janvier 2007. Il ressort des pièces du dossier que ce service a effectivement été saisi des cinq déclarations préalables et émis des avis du 21 novembre 2022 selon lesquels les projets ne donneraient pas lieu à des prescriptions d’archéologie préventive. Cependant, conformément à l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme, le délai d’instruction des déclarations préalables expirait, en tenant compte de cette majoration, le 8 janvier 2023. Or, il est constant qu’aucune décision tacite de non-opposition à déclaration préalable n’a été notifiée à la SCEA Val de Saône avant cette date, de sorte que la modification du délai d’instruction liée à la consultation du service d’archéologie préventive de la direction régionale des affaires culturelles de la région Auvergne-Rhône-Alpes n’a pu avoir pour effet de faire obstacle à la naissance de décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable. 
 
8. Par ailleurs, les courriers du 24 novembre 2022 avaient également pour objet de demander à la société pétitionnaire de compléter ses dossiers de déclaration préalable par la production de pièces complémentaires. A cet égard, d’une part, le maire de Messimy-sur-Saône a sollicité la production du formulaire Cerfa en vigueur depuis le 1er septembre 2022, la société pétitionnaire ayant produit l’ancienne version de ce formulaire. Toutefois, cette première pièce ne pouvait justifier à elle seule une demande de pièces complémentaires dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que des indications figurant dans le formulaire en vigueur étaient manquantes dans son ancienne version. Le maire de Messimy-sur-Saône a également demandé à la SCEA Val de Saône de produire des documents permettant de démontrer que chacun de ses projets présenterait un caractère nécessaire vis-à-vis d’une exploitation agricole. Cependant, de tels éléments ne font pas partie des pièces mentionnées au livre V du code de l’urbanisme et ne pouvait donc être exigés. Il en résulte que les demandes de pièces complémentaires contenues dans les courriers du 24 novembre 2022 étaient illégales et n’ont pas eu pour effet d’interrompre le délai d’instruction des déclarations préalables. Dès lors, la SCEA Val de Saône est fondée à soutenir qu’elle est devenue titulaire de décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable à compter du 8 janvier 2023 et que c’est à tort que le maire de Messimy-sur-Saône a refusé de lui délivrer les certificats prévus à l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme. 
 
9. Il résulte de ce qui précède que la SCEA Val de Saône est fondée à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle le maire de Messimy-sur-Saône a refusé de lui délivrer les certificats de décisions tacites de non-opposition aux cinq déclarations préalables qu’elle a déposées le 8 novembre 2022. 
 
 
 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte : 
 
10. La commune de Messimy-sur-Saône fait valoir en défense que son maire aurait légalement pu s’opposer aux cinq déclarations préalables susvisées. Toutefois, dès lors que la société pétitionnaire est devenue titulaire de décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable pour les motifs exposés précédemment, cette circonstance est sans influence sur le sort à accorder aux conclusions à fin d’injonction de la requête. 
 
11. Eu égard à ce qui a été dit au point 8, l’exécution du présent jugement implique qu’il soit enjoint au maire de Messimy-sur-Saône de délivrer à la société SCEA Val de Saône les certificats de décisions tacites de non-opposition aux cinq déclarations préalables qu’elle a déposées le 8 novembre 2022, et ce dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n’y a, en revanche, pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.  
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
12. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par les parties au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : La décision implicite par laquelle le maire de Messimy-sur-Saône a refusé de délivrer à la SCEA Val de Saône les certificats de décisions tacites de non-opposition aux cinq déclarations préalables qu’elle a déposées le 8 novembre 2022 est annulée. 
 
Article 2 : Il est enjoint au maire de Messimy-sur-Saône de délivrer à la SCEA Val de Saône les certificats de décisions tacites de non-opposition aux cinq déclarations préalables qu’elle a déposées le 8 novembre 2022 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCEA Val de Saône et à la commune de Messimy-sur-Saône.  
 
 
 
 
Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
M. Drouet, président, 
Mme Viotti, première conseillère, 
Mme Lahmar, conseillère. 
 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025. 
 
 
 
 
La rapporteure, 
 
 
 
 
L. LahmarLe président, 
 
 
 
 
H. Drouet 
 
Le greffier, 
 
 
 
 
Y. Mesnard 
 
 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de l’Ain en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Un greffier,