TA59 · Tribunal Administratif de Lille — 1 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 27 avril 2023, la société Free Mobile représentée par Me Martin demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative l'exécution de l'arrêté du 28 novembre 2022 par laquelle le maire de la commune de Lières s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 1er août 2022 pour l'implantation d'une station de téléphonie mobile sur un terrain sis rue d'Aire sur le territoire de cette commune ainsi que celle du rejet du recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Lières, de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire dans le cas où l'existence d'une décision tacite de non-opposition à cette déclaration ne serait pas admise, de réinstruire sa demande dans le même délai ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Lières une somme de 5 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est remplie au regard de l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile et aux intérêts propres des opérateurs qui ont pris des engagements à ce titre envers l'Etat ; en l'espèce, la couverture par les réseaux 4 G et THD de la société Free Mobile est insuffisante par rapport à son objectif de couverture du territoire métropolitain imposé au 8 décembre 2030 par son nouveau cahier des charges ; la couverture en cause doit s'apprécier par rapport aux antennes dont elle dispose et non par rapport à la couverture résultant de la présence de l'ensemble des opérateurs ; la partie du territoire de la commune sur laquelle pourrait être implantée l'antenne n'est pas encore couverte par les réseaux 3 G et 4 G  ; son implantation correspond ainsi à la fois à un intérêt public et à son intérêt propre ; elle justifie donc de l'urgence à suspendre la décision attaquée ;  
 - cette décision ne peut trouver son fondement légal dans les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, dès lors que les coûts d'extension du réseau électrique qui seraient nécessaires seront obligatoirement à la charge du déclarant en vertu des articles  
 L. 332-15 et L. 332-8 du code de l'urbanisme ; en outre une extension de 475 mètres pour un montant de 48 000 euros HT entre dans la définition de l'équipement exceptionnel visant à permettre  une installation à caractère industriel et commercial dont le montant ne peut être mis à la charge du bénéficiaire nonobstant les dispositions de l'article L.111-11 du code de l'urbanisme ;  
 - la décision attaquée méconnait les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lorsqu'il est mentionné que le projet est de nature à porter atteinte aux intérêts protégés par ces dispositions du code de l'urbanisme ; 
 - elle est entachée d'erreur de droit, dès lors que le maire ne pouvait compétemment se fonder sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme sans illégalement s'immiscer dans le pouvoir de police spéciale des autorités désignées par le code des postes et des communications électroniques ; elle est entachée d'erreur d'appréciation dans l'application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mai 2023, la commune de Lières, représentée par Me Ruef conclut : 
 1°) à titre principal, au rejet de la requête ; 
 2°) à titre subsidiaire à ce qu'il ne lui soit enjoint que de procéder au réexamen de la déclaration de travaux ; 
 3°) à ce qu'il soit mis à la charge de la société Free Mobile d'une somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - La condition d'urgence n'est pas remplie ; 
 - Aucun des moyens soulevés par la société Free Mobile n'est fondé ; à titre subsidiaire, elle est recevable à solliciter la substitution de base légale et de motif à la décision contestée en estimant que l'opposition aux travaux est justifiée au regard de l'article 34-9-1 du code des postes et des télécommunications par le fait qu'il n'a pas été informé des justifications du choix de ne pas recourir à une solution de partage du site ou de pylône ; 
 Vu : 
 - la requête par laquelle la société Free Mobile demande l'annulation des décisions attaquées ; 
 -  les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'énergie ; 
 - le code des postes et des télécommunications ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Lassaux, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 11 mai 2023 à 10h30 : 
 - le rapport de M. Lassaux, juge des référés ; 
 - les observations de Me Mirabel, représentant la société Free Mobile, qui reprend les conclusions et moyens exposés dans la requête en les développant et qui précise que le motif tiré de la méconnaissance de l'article 34-9-1 du code des postes et des télécommunications ne peut être invoqué pour justifier l'opposition à la déclaration de travaux attaqué en raison de l'indépendance des législations ; 
 - et les observations de Me Ruef qui reprend en les développant les arguments exposés dans ses écritures. 
 La clôture de l'instruction a été différée au 12 mai 2023 à 14h00. 
 Par une note en délibéré enregistrée le 11 mai 2023 à 15h43 et communiquée à la commune de Lières, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, conclut aux fins et par les mêmes moyens que la requête. Elle soutient notamment que la condition d'urgence est remplie dès lors que la couverture des réseaux 3G et 4G est insuffisante dans la zone d'implantation de l'antenne ; la commune de Lières ne peut pas lui opposer pour justifier de l'absence d'urgence à demander la suspension de la décision attaquée les dispositions de l'article D. 98-6-1 du code des postes et des télécommunications pour l'obliger à rechercher une mutualisation des moyens avec les opérateurs. Elle soutient également que la demande de substitution de motifs tirée de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 34-9-1 II. D du code des postes et des télécommunications constitue un motif inopérant pour justifier une opposition aux travaux ; en outre ces dispositions ne sont applicables que dans les zones rurales à faible densité de population, définies par décret et à compter de l'entrée en vigueur du décret n°2023-4 du 4 janvier 2023 ; au moment du dépôt du dossier de déclaration préalable, les zones rurales n'étaient pas encore définies ; enfin l'attestation du maire de Lières ne prouve en aucun cas qu'il aurait sollicité la justification du choix de ne pas recourir à une solution de partage de site ou de pylône ; cette attestation a été élaborée pour les seuls besoins de la cause. 
 Par une note en délibéré enregistrée le 12 mai 2023 à 11h37 et communiquée à la société Free Mobile, la commune de Lières, représentée par Me Ruef reprend le contenu de ses écritures en défense. Elle soutient à nouveau que la condition d'urgence n'est pas remplie. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L.521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. " et aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ".  
 2. La société Free Mobile a déposé le 1er août 2022 un dossier de déclaration préalable, enregistré sous le n° DP 062 508 22 00006, ayant pour objet l'installation d'une station de relais de téléphonie mobile sur un pylône de type treillis d'une hauteur de 30 mètres implanté sur un terrain sis rue d'Aire sur le territoire de la commune de Lières. Par un arrêté du 28 novembre 2022, le maire de Lières s'est opposé à cette déclaration préalable. Par la présente requête, la société Free Mobile demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cet arrêté ainsi que le rejet implicite du recours gracieux jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur leur légalité. 
 Sur l'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le demandeur, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. 
 4. D'une part, il résulte de l'instruction que la société Free Mobile s'est vu attribuer par l'autorité de régulation des communications électroniques (ARCEP) l'autorisation d'établir et d'exploiter un réseau de téléphonie mobile de 3ème, 4ème et maintenant 5ème génération (3G, 4G et 5G) respectivement les 12 janvier 2010, 11 octobre 2011 et 12 novembre 2020. Pour le réseau 3G, ses obligations sont de couvrir d'ici janvier 2018 et hors itinérance 90 % de la population métropolitaine ; pour le réseau 4G, ses obligations lui imposent de couvrir d'ici le 11 octobre 2019 60 % de la population métropolitaine dans la bande des 1800 MHz et 99,6% de la population métropolitaine dans la bande de 700 MHz. Or, il n'est pas contesté que ce dernier taux n'est pas encore atteint. 
 5. D'autre part, la société requérante établit, par la production de cartes récentes de couverture réseau que le territoire de la commune de Lières n'est pas entièrement couvert par son réseau de téléphonie mobile, tant 3G que 4G. N'est notamment pas couverte une partie du territoire à l'intérieur de laquelle se situe la zone d'implantation du projet d'installation d'une antenne-relais. Celle-ci ne conteste pas utilement, par la production de cartes de disponibilité de service issues du site de l'ARCEP, nécessairement moins précises que les cartes de couverture de la requérante puisqu'elles ne prennent pas en compte l'existence d'obstacles découlant de la topographie des lieux ni le nombre d'utilisateurs qui déterminent l'étendue de la couverture de l'antenne relais, la pertinence des données présentées par la société Free Mobile. 
 6. Enfin, la commune défenderesse ne saurait invoquer la possibilité pour la société requérante d'utiliser les relais des autres opérateurs, dès lors qu'aucune obligation de partage des sites ou des pylônes entre les opérateurs ne résulte de l'article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques. 
 7. Ainsi, eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile 3G et 4G ainsi qu'aux intérêts propres de la société Free Mobile, qui a pris des engagements précis à ce titre envers l'État dans ses cahiers des charges, l'urgence justifie la suspension demandée. 
 Sur les moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 8. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". 
 9.  Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le maire de Lières s'est fondé sur la circonstance que le projet est implanté à une distance de 80 mètres des habitations existantes et de 50 mètres des futures constructions exposant ainsi les riverains à un risque pour leur santé. En l'état de l'instruction, il n'est apporté aucune précision sur la probabilité de réalisation des risques encourues pour les riverains, ni sur la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation commise par le maire de Lières au regard du risque potentiel pour la santé des habitants est de nature à créer un doute sérieux quant à légalité des décisions attaquées. 
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. " Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un site ou à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient au juge administratif d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site ou du paysage sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce site ou ce paysage. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que le projet en cause n'est situé dans aucun périmètre protégé. La parcelle d'assiette du projet s'inscrit dans un secteur agricole dépourvu de protection paysagère à proximité d'une autoroute et d'installations électriques aériennes. Ni le paysage environnant ni les constructions existantes situées au moins 80 mètres ne présentent d'intérêt paysager ou architectural particulier. L'utilisation d'un pylône en treillis métallique vise, par ailleurs, à favoriser son insertion et permet, dans la mesure du possible, d'en diminuer l'impact visuel. En l'état de l'instruction, le moyen tiré de ce que le maire de Lières a méconnu les dispositions de l'article R.111-27 du code de l'urbanisme est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
 12. En troisième lieu, Aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies () ". Aux termes de l'article L. 332-15 du même code : " L'autorité qui délivre l'autorisation de construire () exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne () l'alimentation en () électricité (). / Les obligations imposées par l'alinéa ci-dessus s'étendent au branchement des équipements propres à l'opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes. / L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures ". En outre, aux termes de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme : " Les bénéficiaires d'autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : / 2° Le versement des contributions aux dépenses d'équipements publics mentionnées au c du 2° de l'article L. 332-6-1 () ". Le c) du 2° de l'article L. 332-6-1 renvoie à la participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels prévue à l'article L. 332-8. Selon cet article, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, notamment relative aux communications électroniques, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d'équipements publics exceptionnels. () ". L'article L. 424-6 du code de l'urbanisme code dispose : " Dans le délai de deux mois à compter de l'intervention d'un permis tacite ou d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable, l'autorité compétente peut, par arrêté, fixer les participations exigibles du bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable ". Aux termes de l'article L. 342-6 du code de l'énergie : " La part des coûts de branchement et d'extension des réseaux non couverts par les tarifs d'utilisation des réseaux publics peut faire l'objet de la contribution due par le redevable défini à l'article L. 342-7 ou par les redevables définis à l'article L. 342-11 ". Enfin, selon l'article L. 342-11 de ce code : " La contribution prévue à l'article L. 342-6 pour le raccordement des consommateurs au réseau de distribution est versée, dans des conditions, notamment de délais, fixées par les cahiers des charges des concessions ou les règlements de service des régies ou, à défaut, par décret en Conseil d'Etat, par les redevables mentionnés aux 1°, 2°, 3°, 4° et 5° suivants : () 2° Lorsque l'extension est rendue nécessaire par une opération donnant lieu à la participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels mentionnée à l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme, la contribution est versée par le bénéficiaire de l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol ; () ".  
 13. Il ressort des pièces du dossier et notamment du devis établi par la société Enedis que les travaux en cause impliquent la réalisation d'un raccordement depuis le réseau basse tension (BT) qui nécessite, selon le concessionnaire, une modernisation de l'ensemble du réseau. Ces travaux estimés, selon ce même document, à hauteur de la somme de  
 47 326,16 euros HT, avec un délai d'exécution compris entre 6 et 8 mois, prévoient la réalisation d'une tranchée de 475 mètres avec la mise en place de câbles souterrains de type BT sur une longueur de 10 mètres et de type HTA sur une longueur 465 mètres, en dehors de la parcelle d'assiette du projet litigieux.  Ces travaux qualifiables de travaux d'extension du réseau électrique peuvent être regardés, par leur nature et leur importance, comme permettant la réalisation d'un équipement public exceptionnel au sens et pour l'application de l'article L.332-8 du code de l'urbanisme. Conformément à l'article L.342-11 du code de l'énergie, de tels travaux n'ont pas à être financièrement pris en charge, même partiellement, par la commune, si celle-ci ne souhaite pas en assumer le coût. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire de Lières ne pouvait légalement fonder l'arrêté attaqué sur la circonstance qu'il n'était pas en mesure, en application de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ces travaux devaient être exécutés, est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de ce motif. 
 14. En quatrième lieu, il ressort des dispositions des articles R. 425-16 à R. 425-22-1 du code de l'urbanisme qu'un permis ou une décision prise sur une déclaration préalable n'est pas subordonné au dépôt du dossier d'information prévu par l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques. Un manquement éventuel aux dispositions de cet article ne saurait, par suite, fonder en droit un refus d'autorisation ou de déclaration en matière d'urbanisme. En application du principe d'indépendance des législations, le maire de la commune de Lières ne pouvait fonder, en sollicitant une substitution de motifs, son opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile sur le non-respect des dispositions de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques. 
 15. En dernier lieu, pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est, en l'état de l'instruction, de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Free Mobile est fondée à demander au juge des référés de suspendre l'exécution de l'arrêté du 28 novembre 2022 du maire de la commune de Lières ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa requête au fond.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ". Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. ". Aux termes de l'article L. 911-3 du même code : " Saisie de conclusions en ce sens, la juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet ". 
 18. Ainsi qu'il a été dit au point 13, aucun autre motif de nature à faire obstacle à une décision de non-opposition aux travaux en litige n'étant invoqué, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'enjoindre au maire de la commune de Lières de délivrer à la SAS Free Mobile une décision provisoire de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance, sans qu'il y ait lieu, en l'état, d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens () ". 
 20. Ces dispositions font obstacle aux conclusions de la commune de Lières dirigées contre la SAS Free Mobile qui n'est pas, dans la présente instance de référé, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Lières la somme de 1 500 euros à verser à la SAS Free Mobile en application desdites dispositions.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 28 novembre 2022 par lequel le maire de Lières s'est opposé à la déclaration préalable, et de la décision implicite rejetant le recours gracieux formé contre cet arrêté, est suspendue.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Lières de délivrer à la SAS Free Mobile une décision provisoire de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : La commune de Lières versera à la société Free Mobile la somme totale de 1 500 (mille cinq-cents) euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Lières au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Free Mobile et à la commune de Lières. 
 Fait à Lille, le 1er juin 2023. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 P. LASSAUX 
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,  
 N°2303881