TA31 · 3ème Chambre — 16 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 13 juillet 2023 et le 30 mai 2025, MM. B... et Jean-Louis A..., Mme E... F... et Mme C... A... épouse D..., représentés par Me Becquevort, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 12 janvier 2023 par lequel le préfet de l’Aveyron a déclaré cessibles les parcelles nécessaires au projet de régularisation d’aménagement de la tranche 3 de la zone d’activité économique (Z.A.E.) de Bel Air sur le territoire des communes d’Onet-le-Château et Druelle-Balsac, ensemble la décision de rejet de leur recours gracieux ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’État une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- l’arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;  
- il est illégal en raison de l’illégalité de l’arrêté du 2 février 2022 de la préfète de l’Aveyron portant déclaration d’utilité publique sur lequel il se fonde dès lors que la déclaration d’utilité publique est entachée d’un vice de procédure, le dossier d’enquête préalable à cette déclaration devant être constitué dans les conditions prévues par les dispositions de l’article R. 112-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et non celles prévues par les dispositions de l’article R. 112-4 du même code, dès lors que le projet porté par la déclaration d’utilité publique vise à constituer des réserves foncières au bénéfice de la communauté d’agglomération Rodez Agglomération ; 
- la déclaration d’utilité publique méconnaît en outre les dispositions des articles L. 122-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et L. 153-54 du code de l'urbanisme, dès lors que l’opération faisant l’objet de la déclaration d’utilité publique n’est pas compatible avec les dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de Rodez Agglomération, en ce qui concerne la partie nord du projet située dans le secteur 2AU du plan local d’urbanisme, et qu’aucune procédure de mise en compatibilité du plan local d’urbanisme n’a été mise en œuvre en application de ces dispositions et, qu’en conséquence, le projet n’a pas fait l’objet de l’examen conjoint prévu par le 2° de l’article L. 153-54 du code de l’urbanisme, ni d’une enquête publique prévue par le code de l’environnement, conformément aux dispositions de l’article L. 153-55 du même code ;  
- la déclaration d’utilité publique est enfin illégale car l’opération ne présente pas un caractère d’utilité publique dès lors que la communauté d’agglomération Rodez Agglomération ne démontre pas le besoin de disposer de nouvelles surfaces libres dans la Z.A.E, que le coût de l’opération a été sous-évalué, que n’ont pas été prises en compte leur activité agricole ainsi que l’existence de solutions alternatives, et que le projet emporte de graves conséquences sur le paysage et leur propriété.  
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 février 2025 et 19 juin 2025, la préfète de l’Aveyron conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés. 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 6 février 2025 et 19 juin 2025, la communauté d’agglomération Rodez Agglomération, représentée par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit miss à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés. 
 
Par ordonnance du 26 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 18 juillet 2025. 
 
Par lettre datée du 19 juillet 2023, en application des dispositions de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, Me Becquevort a été invité à communiquer au tribunal le nom du requérant qui devra être rendu destinataire de la notification de la décision à venir. L’avocat a également été informé qu’à défaut de réception de cette information avant la clôture de l’instruction, la décision rendue sera uniquement adressée au premier dénommé, M. B... A.... 
 
Un mémoire présenté pour les requérants et enregistré le 18 juillet 2025 n’a pas été communiqué. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Méreau, rapporteure ; 
- les conclusions de Mme Lucas, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Waller, représentant les consorts A... et F... et de Me Bonnet, représentant la communauté d’agglomération Rodez Agglomération. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par un arrêté du 2 février 2022, le préfet de l’Aveyron a déclaré d’utilité publique le projet de régularisation de l’aménagement de la tranche 3 de la zone d’activité économique (Z.A.E) de Bel Air sur le territoire des communes d’Onet-le-Château et Druelle-Balsac à la demande de la communauté d’agglomération Rodez Agglomération. Par un arrêté du 12 janvier 2023, le préfet de l’Aveyron a déclaré cessibles les parcelles nécessaires à ce projet.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de l’arrêté du 12 janvier 2023 :  
 
2. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 24 octobre 2022, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture le 25 octobre 2022, la préfète de l’Aveyron a donné délégation à Mme Knowles, secrétaire générale de la préfecture, à l’effet de signer tous les actes relevant des attributions de l’Etat dans ce département, dont fait partie la décision en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de la signataire de la décision en litige doit être écarté.  
 
En ce qui concerne la légalité, par voie d’exception, de l’arrêté du 2 février 2022 portant déclaration d’utilité publique :  
 
3. L'arrêté de cessibilité, l'acte déclaratif d'utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l'objet constituent les éléments d'une même opération complexe. Dès lors, à l'appui de conclusions dirigées contre l'arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de la déclaration d’utilité publique ou de l'acte la prorogeant, y compris des vices de forme et de procédure dont ils seraient entachés. Ainsi, contrairement à ce que fait valoir en défense la préfète de l’Aveyron, les requérants, qui formulent des conclusions à fin d’annulation dirigées contre l’arrêté de cessibilité du 12 janvier 2023, peuvent utilement se prévaloir, par la voie de l'exception, de l'illégalité de l’arrêté du 2 février 2022 portant déclaration d’utilité publique. 
 
4. En premier lieu, aux termes de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / 6° Pour les travaux et ouvrages mentionnés à l'article R. 122-8, les études mentionnées à l'article R. 122-9 et, le cas échéant, à l'article R. 122-10 ; / 7° Le cas échéant, l'avis mentionné à l'article R. 122-11 » . Aux termes de l’article R. 112-5 du même code : « Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; / 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser ». 
 
5. Il ressort des pièces du dossier que les aménagements nécessaires à l’extension de la Z.A.E. de Bel Air, ainsi que leurs coûts étaient connus à la date de l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique de ce projet. Dès lors, le dossier de cette enquête devait être constitué dans les conditions prévues par l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et non, comme le soutiennent les requérants, dans celles prévues par l’article R. 112-5 du même code. Par suite, ce moyen doit être écarté.  
 
6. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 122-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « La déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec les prescriptions d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols, du schéma directeur de la région d'Ile-de-France, d'un plan d'aménagement de zone applicable dans une zone d'aménagement concerté, ou avec les dispositions à caractère réglementaire régissant un lotissement approuvé, s'effectue dans les conditions prévues au code de l'urbanisme et dans les conditions prévues à l'article L. 4433-10-7 du code général des collectivités territoriales en cas d'incompatibilité avec les prescriptions d'un schéma d'aménagement régional ». Aux termes de l’article L. 153-54 du code de l'urbanisme : « Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique (…) et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : / 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le maire de la ou des communes intéressées par l'opération est invité à participer à cet examen conjoint ». 
 
7. D’autre part, aux termes de l’article R. 151-20 du code de l'urbanisme : « Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ». 
 
8. Enfin, aux termes du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de Rodez Agglomération, alors en vigueur : « La zone 2AU recouvre des territoires peu ou pas urbanisés destinés à être ouverts à l’urbanisation à moyen terme dans le cadre d’opérations d’ensemble cohérentes mais dont les équipements en périphérie immédiate n’ont pas, au jour de l’approbation du présent règlement, une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de ces zones. / L’ouverture à l’urbanisation de ces zones est conditionnée d’une part à la réalisation des équipements nécessaires à leur desserte (voies publiques, équipements de superstructure, réseaux d’eau et d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement) et d’autre part, à la mise en œuvre d’une procédure de modification du PLU. / Plusieurs secteurs ont été distingués en fonction des objectifs de développement prévus à terme : / (…) / un secteur 2AUxa destiné à créer des secteurs réservés aux activités économiques en favorisant la construction en retrait et en ordre discontinu. / Dans l’attente, la constructibilité de ces zones est extrêmement limitée. Il convient cependant de permettre le maintien des occupations existantes et notamment des activités agricoles ». Les dispositions du règlement de ce plan local d’urbanisme intercommunal applicables à la zone 2AU fixent également les occupations et utilisations du sol interdites dans cette zone ainsi que celles autorisées si elles ne compromettent pas l’aménagement ultérieur de la zone, si le niveau d’équipement le permet et sous certaines conditions. 
 
9. Il résulte des dispositions citées au point 6 qu’une opération qui fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique ne peut être regardée comme compatible avec un plan local d'urbanisme, au sens de l’article L. 153-54 du code de l'urbanisme, qu’à la double condition qu’elle ne soit pas de nature à compromettre le parti d’aménagement retenu par la commune dans ce plan et qu’elle ne méconnaisse pas les dispositions du règlement de la zone du plan dans laquelle sa réalisation est prévue.  
 
10. Il ressort des pièces du dossier que le projet porté par la déclaration d’utilité publique consiste en l’aménagement de la troisième tranche de la Z.A.E de Bel Air sur des parcelles classées en zone 1 AU pour la partie sud du projet, et en zone 2 AU pour sa partie nord. Il ressort de la notice explicative de la déclaration d’utilité publique que, contrairement à la partie sud, la partie nord ne fait pas l’objet d’orientations d'aménagement et de programmation mais d’un plan d’aménagement de principe susceptible d’évolution, notamment en ce qui concerne la viabilisation de la parcelle et son raccordement au réseau. Conformément aux dispositions du règlement du PLUi de Rodez Agglomération, et comme le rappelle la notice explicative de la déclaration d’utilité publique, « l’urbanisation de cette zone est conditionnée d’une part à la réalisation des équipements nécessaires à leurs desserte (voie publique, assainissement, réseaux d’eaux et électricité…) et d’autre part à la mise en œuvre d’une procédure ultérieure de modification du PLUi ». Si le caractère programmatique du projet ne ressort par expressément du dossier de l’enquête préalable à la déclaration publique, il apparaît que l’urbanisation de la partie nord du projet ne pourra être réalisée que dans un second temps et à la suite d’une modification du plan local d’urbanisme. En outre, à la date de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique, les aménagements prévus sur cette partie nord sont la création d’une voirie à double sens terminée par une aire de retournement et d’une bande de recul par rapport à la route départementale qui sera aménagée en noue végétalisée. De tels aménagements ne figurent pas parmi ceux interdits dans cette zone par les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal alors applicable et ne remettent pas davantage en cause le parti d’aménagement de la zone tel qu’il est exprimé par les dispositions du PLUi citées au point 8 du présent jugement. 
 
11. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’opération faisant l’objet de la déclaration d’utilité publique est incompatible avec les dispositions du plan local d’urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 122-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et L. 153-54 du code de l'urbanisme doit être écarté. Par conséquent, les requérants ne peuvent utilement soutenir que la déclaration d’utilité publique méconnaît les dispositions du 2° de l’article L. 153-54 du code de l’urbanisme et de l’article L. 153-55 du même code.  
 
12. En troisième lieu, il appartient au juge, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. 
 
13. Il ressort des pièces du dossier que le projet d’extension de la Z.A.E Bel Air vise à permettre au maître de l’ouvrage de bénéficier de terrains libres sur cette zone par la création de vingt-sept parcelles dans un contexte de baisse des disponibilités foncières dans ce secteur et à répondre aux demandes futures d’implantation d’activités artisanales, industrielles ou tertiaires, en particulier de très petites et de petites entreprises, afin de conforter le dynamisme économique de Rodez Agglomération. Le projet doit également permettre d’améliorer l’entrée de l’agglomération avec une double image de dynamique économique et de valorisation du patrimoine naturel. Dans ces conditions, l’opération en litige répond à une finalité d’intérêt général.  
 
14. Si les requérants soutiennent que la communauté d’agglomération Rodez Agglomération n’a pas tenu compte de leur projet d’installation d’une centrale photovoltaïque sur les parcelles concernées, un tel projet ne poursuit toutefois pas la même finalité que l’opération en litige. De plus, il ressort des pièces du dossier que la communauté d’agglomération a étudié des variantes pour la réalisation de l’extension de la ZA.E. sur des parcelles limitrophes à l’actuelle zone et faisant déjà partie de son patrimoine. Des conduites haute pression de gaz sont présentes sur les deux parcelles étudiées, conduisant à des surcoûts importants pour leur aménagement. De plus, le coût des opérations de remblaiement nécessaires à l’urbanisation de l’une de ces parcelles est estimé à 170 000 euros. Dès lors, l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation.  
 
15. Enfin, il ressort de l’avis du service des domaines du 23 juillet 2021 que la valeur vénale des terrains concernés a été évaluée à 1 300 000 euros. Dès lors, les requérants, qui ne produisent aucun élément permettant de contredire cette estimation, ne sont pas fondés à soutenir que les dépenses relatives aux acquisitions foncières auraient été sous-évaluées. S’agissant de l’impact paysager du projet, la notice explicative de la déclaration d’utilité publique précise notamment les modalités d’intégration paysagère de la tranche 3 de l’extension de la Z.A.E et indique également que cette opération vise à assurer la cohérence urbanistique de la Z.A.E en traitant la continuité avec les marqueurs paysagers des sites environnants. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté d’agglomération Rodez Agglomération n’aurait pas pris en compte l’activité agricole des requérants, dès lors que les conséquences du projet sur cette activité agricole et les modalités de compensation de ces conséquences, telles que des fermages ou des cessions de terrains agricoles, sont exposées dans la notice explicative de la déclaration d’utilité publique. Il résulte de ce qui précède que si l’opération en litige emporte la consommation de terres agricoles de bonne qualité agronomique et porte atteinte à la propriété des requérants, ces inconvénients ne sont pas excessifs eu égards à l’intérêt que présente l’opération. Par suite, l’exception d’illégalité de l’arrêté du 2 février 2022 soulevée par les requérants doit être écartée.  
 
16. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts A... et F... ne sont pas fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 12 janvier 2023. Leur requête doit donc être rejetée.  
 
Sur les frais liés au litige : 
 
17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par les requérants soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants la somme de 1 500 euros à verser à la communauté d’agglomération Rodez Agglomération sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête des consorts A... et F... est rejetée. 
 
Article 2 : Les consorts A... et F... verseront à la communauté d’agglomération Rodez Agglomération la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761 1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B... A..., à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la communauté d’agglomération Rodez Agglomération. 
 
Copie en sera adressée à la préfète de l’Aveyron. 
 
 
Délibéré après l’audience du 2 octobre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
M. Grimaud, président, 
Mme Bouisset, première conseillère, 
Mme Méreau, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
M. MÉREAU 
Le président, 
 
P. GRIMAUD 
 
La greffière, 
 
M.-E. LATIF 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
Pour expédition conforme : 
La greffière en chef,