TA69 · 2ème chambre — 25 septembre 2025

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 mai 2023, 11 juillet 2024 et 9 octobre 2024, sous le numéro 2304170, la SCI Yessod 770, représentée par la SELARL Doitrand et associés, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler : 
 - le courrier du 1er février 2023 par lequel le maire de Villeurbanne l'a mise en demeure de fermer un local commercial, de le vider de toute marchandise et d'enlever les enseignes du magasin ; 
 - l'arrêté du 9 mars 2023 du maire de Villeurbanne " portant mise en recouvrement d'astreintes au bénéfice de la commune " ; 
 2°) de prononcer la décharge de l'intégralité des sommes afférentes ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les décisions attaquées ont été signées par une autorité incompétente ; 
 - la mise en demeure est insuffisamment motivée, de même que l'arrêté prononçant l'astreinte journalière ; 
 - elles ont été prises au terme d'une procédure irrégulière ; 
 - l'article 1.2.1 du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon applicable à la zone UEi1, qui scinde illégalement la sous-destination " artisanat et commerce de détail ", est inopposable ;  
 - les décisions contestées ne sont pas fondées, le local en cause accueillant depuis trente ans des activités artisanales, de sorte que son aménagement en commerce d'alimentation n'emporte aucun changement de destination ;  
 - les faits ne lui sont pas imputables ; 
 - la mise en demeure et l'astreinte sont disproportionnées ; le délai pour procéder à la régularisation était insuffisant ; le montant de l'astreinte est excessif, eu égard à la nature de l'atteinte portée à la réglementation d'urbanisme, et alors qu'elle n'est pas le bénéficiaire de l'aménagement en cause et ne peut mettre en œuvre les mesures ordonnées, qui ne relèvent d'ailleurs pas de la compétence du maire ; il n'est enfin pas possible d'exclure toute exonération de l'astreinte. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 juin 2024 et 23 septembre 2024, la commune de Villeurbanne, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Par une lettre du 13 mai 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir du 14 juin 2024 sans information préalable. 
 Une ordonnance portant clôture de l'instruction immédiate a été prise le 13 décembre 2024. 
 II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 31 janvier 2024 et 12 juillet 2024, sous le n° 2400965, la SCI Yessod 770, représentée par la SELARL Doitrand et associés, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler le titre exécutoire émis le 30 novembre 2023 par la commune de Villeurbanne, d'un montant de 25 000 euros ; 
 2°) de prononcer la décharge de la somme de 25 000 euros mise à sa charge ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - il n'est pas établi que le signataire du titre exécutoire ait été régulièrement habilité à émettre ce titre, ni même qu'il ait valablement signé le bordereau de titre de recettes ; la délégation de signature qui lui a été accordée ne vise que les bordereaux de recettes et non les titres de recettes ; sa fonction de responsable des dépenses n'est mentionnée ni sur l'avis des sommes à payer, ni sur le bordereau du titre de recettes ; 
 - le titre exécutoire contesté, qui est insuffisamment motivé, ne mentionne pas les bases de la liquidation de la créance ; 
 - la créance n'est pas justifiée, compte tenu de l'illégalité des décisions des 1er février 2023 et 9 mars 2023 exposée dans la première requête. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juin 2024, la commune de Villeurbanne, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Par une lettre du 13 mai 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir du 14 juin 2024 sans information préalable. 
 Une ordonnance portant clôture de l'instruction immédiate a été prise le 13 décembre 2024. 
 Vu les autres pièces des dossiers ;  
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A,  
 - les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
 - les observations de Me Calvet-Baridon, représentant la SCI Yessod 770, 
 - et celles de Mme B, représentant la commune de Villeurbanne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCI Yessod 770 a acquis le 8 juillet 2019 un local situé 290 rue Francis de Pressensé à Villeurbanne, qu'elle a donné à bail à la société BSD 26 le 15 juillet suivant. Un procès-verbal de constat d'infraction a été dressé le 7 novembre 2022 faisant état de l'ouverture d'un magasin alimentaire dans ce local, en dépit d'un refus d'autorisation d'urbanisme opposé à la société BSD 26 le 21 octobre 2019. Par courrier du 10 janvier 2023, la SCI Yessod 770 a été informée par le maire de Villeurbanne de ce que la création d'un commerce de détail n'est pas autorisée dans la zone UEi1 du plan local d'urbanisme et de l'habitat de la métropole de Lyon. Elle a également été avisée que ce fait constitue une infraction au code de l'urbanisme et a été invitée à présenter ses observations. Par un courrier du 1er février 2023, le maire de la commune a mis en demeure la SCI Yessod 770 de régulariser sa situation dans un délai d'un mois en procédant à la fermeture du magasin, au retrait de toute marchandise du local et au retrait des enseignes. Par un arrêté du 9 mars 2023, le maire de la commune a prononcé à l'encontre de la SCI Yessod 770 une astreinte administrative de 350 euros par jour à compter de la notification de l'acte. Un titre exécutoire a été émis à son encontre le 30 novembre 2023 pour un montant de 25 000 euros. Par deux requêtes, qui présentent à juger des questions connexes et sur lesquelles il convient de statuer par un même jugement, la SCI Yessod 770 demande l'annulation du courrier du 1er février 2023 et de l'arrêté du 9 mars 2023 ainsi que du titre exécutoire émis le 30 novembre 2023, et sollicite la décharge des sommes mises à sa charge.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge : 
 En ce qui concerne la mise en demeure du 1er février 2023 : 
 2. Aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " I. -Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter. / III.- L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 €. ".  
 3. En l'espèce, la SCI Yessod 770 a été avisée, dès le 10 janvier 2023, de l'impossibilité que soit exercée une activité de commerce alimentaire de détail sur la parcelle en cause. Son gérant avait même été informé dès le 11 mars 2020 de l'installation irrégulière d'un magasin alimentaire dans ce local et des risques de poursuites pénales et de mesures administratives. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la SCI Yessod 770 n'aurait pas pu mettre en œuvre les mesures ordonnées, à savoir la fermeture du magasin, le retrait de toute marchandise du local et des enseignes en intervenant auprès du preneur, par exemple en lui rappelant que les dispositions d'urbanisme applicables n'autorisent que la réalisation d'une activité de restauration, laquelle est également autorisée par le contrat de bail conclu entre les parties, voire en mettant en œuvre la clause résolutoire du bail pour non-respect de la clause de destination, le preneur n'ayant pas obtenu l'autorisation de procéder aux travaux d'aménagement réalisés visant à modifier la destination du local. Contrairement à ce que soutient la société requérante, le maire de Villeurbanne pouvait ainsi ordonner les mesures précédemment rappelées qui visaient à procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction.  
 4. Toutefois, et ainsi que le fait valoir la société requérante, sans être contredite par la commune de Villeurbanne, la mise en œuvre des mesures prescrites, qui relèvent de l'exploitant du fonds de commerce, implique nécessairement qu'elle intervienne auprès de la société exploitante du local litigieux, le cas échéant en résiliant préalablement le bail commercial, ce qui supposerait alors à tout le moins l'intervention d'un commandement préalable auprès du bailleur. Dans ces conditions, le délai d'un mois prescrit par la mise en demeure du 1er février 2023 n'apparaît à cet égard pas suffisant. Par suite, la SCI Yessod 770 est fondée à soutenir que la mise en demeure du 1er février 2023 est illégale pour ce motif.  
 5. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la mise en demeure du 1er février 2023.  
 6. Il suit de là que la décision du 1er février 2023 portant mise en demeure au titre de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme doit être annulée. 
 En ce qui concerne l'arrêté du 9 mars 2023 :  
 7. En raison des effets qui s'y attachent, l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l'annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n'auraient pu légalement être prises en l'absence de l'acte annulé ou qui sont en l'espèce intervenues en raison de l'acte annulé. 
 8. La décision de mise en demeure annulée par le présent jugement constituant le préalable nécessaire à l'édiction de l'arrêté du 9 mars 2023 prononçant une astreinte à l'encontre de la SCI Yessod 770, il y a lieu, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les moyens de la requête, d'annuler par voie de conséquence cet arrêté.  
 En ce qui concerne le titre exécutoire du 30 novembre 2023 : 
 9. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, en raison des effets qui s'attachent à l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, que le titre exécutoire litigieux a été émis à l'encontre de la SCI Yessod 770 alors que celui-ci ne pouvait légalement faire l'objet d'une astreinte sur le fondement de l'arrêté du 9 mars 2023 dont le présent jugement prononce l'annulation. Dans ces conditions, il y a lieu d'annuler le titre exécutoire du 30 novembre 2023 et de décharger la SCI Yessod 770 de l'obligation de payer la somme de 25 000 euros mise à sa charge par ce titre.  
 Sur les frais liés aux instances : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la commune de Villeurbanne, qui n'a au demeurant pas recouru au ministère d'avocat. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Villeurbanne une somme à verser à la SCI Yessod 770 sur ce même fondement. 
                                       D E C I D E : 
 Article 1er : La mise en demeure du 1er février 2023, l'arrêté du 9 mars 2023 et le titre exécutoire du 30 novembre 2023 sont annulés.  
 Article 2 : La SCI Yessod 770 est déchargée de l'obligation de payer la somme de 25 000 euros mise à sa charge par ce titre. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Yessod 770 et à la commune de Villeurbanne.  
 Délibéré après l'audience du 11 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Thierry Besse, président,  
 - Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère, 
 - Mme Marie Chapard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2025.  
 La rapporteure, 
 F.-M. A 
 Le président, 
 T. Besse             La greffière, 
 G. Reynaud 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition,  
 Un greffier, 
 Nos 2304170 - 2400965