TA78 · 9ème chambre — 23 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 mai et 26 octobre 2023, Mme A B, représentée par Me Ducloyer, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 8 décembre 2022 par lequel le maire de Milly-la-Forêt a refusé de lui délivrer un permis d'aménager portant sur la division d'un terrain en vue de la création de deux lots à bâtir sur les parcelles cadastrées AO 115p et AO 165p situées 3 chemin de l'Amiral de Graville, ainsi que la décision du 26 mars 2023 portant rejet du recours gracieux qu'elle a formé contre cet arrêté ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Milly-la-Forêt de lui délivrer le permis d'aménager sollicité dans un délai de 15 jours à compter du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Milly-la-Forêt la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.  
 Elle soutient que :  
 - les décisions attaquées sont entachées d'un défaut de motivation ; 
 - la demande de pièces complémentaires du 18 juillet 2022, par laquelle la commune a sollicité des informations inutiles à l'examen de sa demande, n'a pas eu pour effet de prolonger le délai d'instruction, de sorte qu'elle était titulaire d'un permis d'aménager tacite à compter du 22 octobre 2022 ;  
 - l'arrêté du 8 décembre 2022 constitue un retrait du permis tacite né le 22 octobre 2022 ; ce retrait n'a été précédé d'aucune procédure contradictoire, et le permis tacite n'était pas    illégal ; 
 - le projet ne méconnaît pas les règles concernant l'accessibilité des engins de lutte contre l'incendie et de secours, dès lors qu'aucune aire de retournement n'est nécessaire, et que la largeur de la voie est suffisante pour permettre le passage de ces engins ;  
 - le projet ne méconnaît pas les règles concernant l'accessibilité des piétons et des personnes à mobilité réduite, dès lors qu'en l'espèce, la préservation de la sécurité publique n'impose pas de prévoir la réalisation d'un trottoir ; le caractère plus onéreux des futurs travaux à venir, qui n'est pas démontré, ne peut pas davantage fonder un refus de permis d'aménager ; 
 - le motif tiré du non-respect de la qualité urbaine et architecturale de la ville n'est pas établi. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 septembre et 3 décembre 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la commune de Milly-la-Forêt, représentée par              Me Tabone, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme B au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 30 octobre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 décembre 2023 à 12 heures.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Caron, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Amar-Cid, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Bertrand, représentant Mme B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 22 juin 2022, Mme B a déposé auprès des services de la commune de Milly-la-Forêt une demande de permis d'aménager portant sur la division d'un terrain en trois lots dont deux lots à bâtir en vue de la création d'un lotissement comprenant deux maisons d'habitation, sur les parcelles cadastrées AO 115p et AO 265p situées 3 chemin de l'Amiral de Graville. Par un arrêté du 8 décembre 2022, le maire de Milly-la-Forêt a rejeté sa demande.   Mme B demande l'annulation de cet arrêté, ainsi que de la décision du 26 mars 2023 portant rejet du recours gracieux qu'elle a formé contre cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne l'existence d'un permis de construire tacite : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article          R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". Aux termes de l'article R. 423-24 du même code :    " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : () / c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; () ". Aux termes de l'article R. 423-38 de ce code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-41 de ce code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R.423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R.423-23 à R.423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R.423-42 à R.423-49 ". Enfin, aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les  cas : () /  b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.   
 4. D'autre part, aux termes de l'article R. 441-3 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords et indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; / 2° Les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : / a) L'aménagement du terrain, en indiquant ce qui est modifié ou supprimé ; / b) La composition et l'organisation du projet, la prise en compte des constructions ou paysages avoisinants, le traitement minéral et végétal des voies et espaces publics et collectifs et les solutions retenues pour le stationnement des véhicules ; / c) L'organisation et l'aménagement des accès au projet ; / d) Le traitement des parties du terrain situées en limite du projet ; / e) Les équipements à usage collectif et notamment ceux liés à la collecte des déchets ". Aux termes de l'article R. 441-4 du même code : " Le projet d'aménagement comprend également : / 1° Un plan de l'état actuel du terrain à aménager et de ses abords faisant apparaître les constructions et les plantations existantes, les équipements publics qui desservent le terrain, ainsi que, dans le cas où la demande ne concerne pas la totalité de l'unité foncière, la partie de celle-ci qui n'est pas incluse dans le projet d'aménagement ; / 2° Un plan coté dans les trois dimensions faisant apparaître la composition d'ensemble du projet et les plantations à conserver ou à créer ". Et aux termes de l'article R. 441-8-2 de ce code : " Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Enfin, aux termes de l'article R. 442-5 du même code, relatif au contenu de la demande de permis d'aménager un lotissement : " Un projet architectural, paysager et environnemental est joint à la demande. Il tient lieu du projet d'aménagement mentionné au b de l'article R. 441-2. / Il comporte, outre les pièces mentionnées aux articles R. 441-2 à R. 441-8 : () / d) Un document graphique faisant apparaître une ou plusieurs hypothèses d'implantation des bâtiments ". 
 5. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 18 juillet 2022, le maire de Milly-la-Forêt a demandé à Mme B de compléter et de revoir son dossier, dès lors que, d'une part, la zone d'implantation maximum constructible représentée sur le lot 2 semblait erronée en raison de son incompatibilité avec la servitude de passage de réseaux grevant ce lot, et que, d'autre part, l'implantation de la construction sur le lot 1 en R+C ne correspondait pas au plan local d'urbanisme de la commune, en ce que la présence de fenêtres de toit impose une implantation à 8 mètres de la limite séparative. Toutefois, cette demande ne vise aucune pièce précise énumérée par les articles précités du code de l'urbanisme. Si la commune fait valoir, dans ses écritures, que sa demande avait pour objet la production d'un plan côté dans les trois dimensions en application du 2° de l'article R. 441-4 du code de l'urbanisme, il ressort des pièces du dossier qu'un tel plan avait été joint au dossier initialement déposé par la requérante. En outre, aucune disposition du code de l'urbanisme n'exige qu'au stade du permis d'aménager, les pièces produites fassent apparaître les ouvertures en façade ou en toiture. Par suite, la demande de pièces complémentaires, qui a porté sur des éléments qui n'étaient pas exigibles pour procéder à l'instruction de la demande de permis d'aménager déposée par Mme B, n'a pas eu pour effet d'interrompre le délai d'instruction. 
 6. Il résulte de ce qui précède que le dossier de demande de permis d'aménager devait être regardé comme complet, au sens de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme, dès le 22 juin 2022. Dans ces conditions, Mme B s'est trouvée titulaire d'un permis de d'aménager tacite le 22 octobre 2022, à l'issue du délai d'instruction de quatre mois applicable en l'espèce. Par suite, l'arrêté du maire de Milly-la-Forêt du 8 décembre 2022 doit être regardé comme procédant au retrait du permis d'aménager tacitement obtenu par Mme B. 
 En ce qui concerne la légalité du retrait du permis d'aménager tacite : 
 S'agissant de la légalité externe de ce retrait : 
 7. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que la décision portant retrait d'un permis d'aménager est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code précité et doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure prévue par les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 constitue une garantie pour le titulaire du permis qu'il est envisagé de retirer. La décision de retrait est ainsi illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le titulaire du permis a été effectivement privé de cette garantie. 
 9. Il n'est ni allégué, ni établi, que l'arrêté attaqué a été précédé de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées, laquelle constitue une garantie. Dans ces conditions, Mme B est fondée à soutenir que la décision attaquée a été prise en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration.  
 S'agissant de la légalité interne de ce retrait : 
 10. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux () ". 
 11. Pour prendre la décision attaquée, le maire de Milly-la-Forêt s'est fondé sur deux motifs, tirés, d'une part, de la difficulté de circulation et d'utilisation des engins de lutte contre l'incendie et de secours en l'absence d'aire de retournement et compte-tenu de l'étroitesse du chemin bordant la propriété, et, d'autre part, du non-respect des règles d'accessibilité de la voirie et des espaces publics pour assurer la sécurité des piétons et des personnes à mobilité réduite. 
 12. En premier lieu, aux termes de l'article UD 3 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Milly-la-Forêt : " Pour être constructible, tout terrain doit présenter au moins un accès sur une voie ou une emprise ouverte à la circulation, dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, notamment en ce qui concerne la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. () ". 
 13. D'une part, il ne résulte ni de ces dispositions, ni d'aucune autre disposition législative ou réglementaire opposable au permis litigieux, qu'une aire de retournement serait obligatoire pour permettre la circulation et l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie. Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle aire soit nécessaire en l'espèce, dès lors que le chemin de l'Amiral de Graville, qui desservira les deux nouvelles habitations prévues par le projet, est un chemin en double sens et non une impasse.  
 14. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la largeur du chemin de l'Amiral de Graville mesure plus de 4 mètres, ce qui correspond aux recommandations du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) de l'Essonne ainsi qu'aux dispositions de l'article 4 de l'arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation, et permet le passage des engins de lutte contre l'incendie. Il ressort également des pièces du dossier que cette voie dessert peu de propriétés, et que le projet, qui a pour objet de ne créer que deux maisons d'habitation, n'aura pas pour effet d'engendrer une augmentation significative de la circulation sur cette voie, de sorte que les difficultés alléguées de circulation et d'utilisation des engins de lutte contre l'incendie et de secours ne sont pas établies. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le premier motif de la décision attaquée est illégal. 
 15. En second lieu, d'une part, si le chemin de l'Amiral de Graville ne comporte pas de trottoirs, il ressort des pièces du dossier qu'il est bordé d'accotements, et qu'il dessert peu de propriétés. Dans ces conditions, ce projet ne peut être regardé comme étant de nature à engendrer une augmentation significative de la fréquentation de ce chemin rural par les voitures ou les piétons, et par conséquent à induire des risques pour la sécurité de ces derniers. 
 16. D'autre part, une opération d'aménagement ayant pour effet la division d'une propriété foncière en plusieurs lots constitue un lotissement, au sens de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme, s'il est prévu d'implanter des bâtiments sur l'un au moins de ces lots. Une telle opération doit respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme et les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, le projet de lotissement prévoit l'implantation de constructions dont la conformité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises. 
 17. Pour caractériser le non-respect par le projet des règles d'accessibilité de la voirie et des espaces publics permettant d'assurer la sécurité des piétons et des personnes à mobilité réduite sur le chemin rural de l'Amiral de Graville, le maire de la commune de Milly-la-Forêt a également retenu que le projet était susceptible de rendre plus onéreux la réalisation d'aménagement de voirie sur ce chemin. La commune fait valoir, dans ses écritures, que la maison du lot n° 2 sera bâtie à l'alignement du chemin, ce qui réduira la possibilité de transformer la voie pour l'équiper d'un trottoir et respecter les règles d'accessibilité de la voirie et des espaces publics. Toutefois, les hypothèses d'implantation des constructions sur les lots issus de la division foncière figurées à titre indicatif dans le dossier de permis d'aménager litigieux ne sauraient suffire à considérer que, compte tenu de ses caractéristiques, le projet de lotissement ne permettrait pas d'assurer, ultérieurement, la conformité de l'implantation des constructions des lots à bâtir avec les règles d'accessibilité de la voirie et des espaces publics lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises, tout en permettant la réalisation d'un trottoir sur le chemin de l'Amiral de Graville. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le second motif de la décision attaquée est illégal. 
 18. Pour application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier, aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la décision attaquée. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 8 décembre 2022 du maire de la commune de Milly-la-Forêt, ainsi que de la décision du 26 mars 2023 ayant rejeté son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 20. Compte tenu des motifs retenus pour annuler la décision en litige, qui, ainsi qu'il a été dit au point 6, doit être regardée comme procédant au retrait du permis d'aménager tacite dont Mme B s'est trouvée bénéficiaire le 22 octobre 2022, l'exécution du présent jugement n'implique pas que le maire de Milly-la-Forêt délivre à Mme B le permis d'aménager sollicité dont elle est déjà titulaire et pour lequel elle peut bénéficier du certificat prévu à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la requérante doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Milly-la-Forêt demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Milly-la-Forêt une somme de 1 800 euros au titre des frais exposés par Mme B et non compris dans les dépens. 
 Sur les dépens : 
 22. Le présent litige n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par la requérante à ce titre ne peuvent qu'être rejetées. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du maire de la commune de Milly-la-Forêt du 8 décembre 2022, et la décision du 26 mars 2023 portant rejet du recours gracieux présenté par Mme B, sont annulés. 
 Article 2 : La commune de Milly-la-Forêt versera à Mme B une somme de 1 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Milly-la-Forêt au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Milly-la-Forêt. 
 Délibéré après l'audience du 9 janvier 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Boukheloua, présidente, 
 Mme Caron, première conseillère, 
 M. Maljevic, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2024.  
 La rapporteure, 
 signé 
 V. Caron 
 La présidente, 
 signé 
 N. Boukheloua        
 La greffière, 
    signé     
   
 B. Bartyzel 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.