TA78 · 1ère chambre — 3 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés le 30 mai 2023, le 1er décembre 2024, le 23 décembre 2024, le 10 janvier 2025 et le 14 janvier 2025, M. A Vagneux demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler, par voie d'exception d'illégalité, la délibération n° 5/203 du 15 février 2023 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge donnant acte de la tenue du débat d'orientations budgétaires 2023 de la ville de Savigny-sur-Orge ;  
 2°) d'annuler la délibération n° 6/223 du 30 mars 2023 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge portant approbation du budget primitif Ville 2023 ;  
 Il soutient que : 
 - la délibération portant approbation du budget primitif est entachée d'un vice de procédure tiré du défaut d'examen préalable du rapport d'orientations budgétaires par la commission municipale compétente ;  
 - elle est entachée d'un vice de procédure tiré d'un défaut d'information des élus du conseil municipal en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;  
 - le rapport d'orientations budgétaires est insincère ;  
 - la délibération est entachée d'une erreur de droit tirée de l'omission d'inscription de dépenses obligatoires ;  
 - elle est entachée d'une erreur de droit tirée de l'omission d'inscription de plus d'un million d'euros dans les frais financiers ;  
 - elle est entachée d'une erreur de droit tirée de l'insincérité de l'évaluation des dépenses. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 novembre 2024, le 11 décembre 2024 et le 8 janvier 2024, et un mémoire non communiqué enregistré le 16 janvier 2025, la commune de Savigny-sur-Orge, représentée par Me Aderno, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. Vagneux au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - les conclusions tendant à l'annulation, par voie d'exception, de la délibération n° 5/203 du 15 février 2023 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge donnant acte de la tenue du débat d'orientations budgétaires 2023 sont irrecevables ;  
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Sauvageot, 
 - les conclusions de Mme Winkopp-Toch, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. Vagneux et de Me Mezine, pour la commune de Savigny-sur-Orge.  
 Une note en délibéré présentée par M. Vagneux a été enregistrée le 29 janvier 2025 et n'a pas été communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. Vagneux, conseiller municipal de la commune de Savigny-sur-Orge demande au tribunal, d'une part, d'annuler, par voie d'exception d'illégalité, la délibération n° 5/203 du 15 février 2023 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge donnant acte de la tenue du débat d'orientations budgétaires 2023 de la ville de Savigny-sur-Orge et, d'autre part, d'annuler la délibération n° 6/223 du 30 mars 2023 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge portant approbation du budget primitif Ville 2023. 
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération n° 5/203 du 15 février 2023 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge donnant acte de la tenue du débat d'orientations budgétaires 2023 : 
 2. M. Vagneux demande l'annulation " par voie d'exception d'illégalité " de la délibération n° 5/203 du 15 février 2023 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge donnant acte de la tenue du débat d'orientations budgétaires 2023. Toutefois, il n'appartient pas au juge administratif de prononcer l'annulation d'un acte par voie d'exception, l'exception d'illégalité constituant seulement un moyen permettant de contester une décision ayant cet acte pour base légale ou prise pour son application. Au demeurant, la délibération par laquelle une assemblée délibérante prend acte de la tenue d'un tel débat n'implique aucune prise de décision mais a seulement pour objet de préparer le débat sur le budget primitif qui donnera lieu à un vote. Les conclusions à fin d'annulation dirigées " par voie d'exception " contre la délibération du 15 février 2023 doivent donc être rejetées comme irrecevables.  
 Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération n° 6/223 du 30 mars 2023 du conseil municipal de Savigny-sur-Orge portant approbation du budget primitif Ville 2023 :  
 En ce qui concerne le rapport d'orientations budgétaires : 
 3. Aux termes de l'article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales : " Le budget de la commune est proposé par le maire et voté par le conseil municipal. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le maire présente au conseil municipal, dans un délai de deux mois précédant l'examen du budget, un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que sur la structure et la gestion de la dette. Ce rapport donne lieu à un débat au conseil municipal, dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l'article L. 2121-8. Il est pris acte de ce débat par une délibération spécifique. Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport mentionné au deuxième alinéa du présent article comporte, en outre, une présentation de la structure et de l'évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail. Il est transmis au représentant de l'Etat dans le département et au président de l'établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre ; il fait l'objet d'une publication. Le contenu du rapport ainsi que les modalités de sa transmission et de sa publication sont fixés par décret ". Aux termes de l'article D. 2312-3 du même code : " A. - Le rapport prévu à l'article L. 2312-1 comporte les informations suivantes : 1° Les orientations budgétaires envisagées par la commune portant sur les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes, en fonctionnement comme en investissement. Sont notamment précisées les hypothèses d'évolution retenues pour construire le projet de budget, notamment en matière de concours financiers, de fiscalité, de tarification, de subventions ainsi que les principales évolutions relatives aux relations financières entre la commune et l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. 2° La présentation des engagements pluriannuels, notamment les orientations envisagées en matière de programmation d'investissement comportant une prévision des dépenses et des recettes. Le rapport présente, le cas échéant, les orientations en matière d'autorisation de programme. 3° Des informations relatives à la structure et la gestion de l'encours de dette contractée et les perspectives pour le projet de budget. Elles présentent notamment le profil de l'encours de dette que vise la collectivité pour la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget. Les orientations visées aux 1°, 2° et 3° devront permettre d'évaluer l'évolution prévisionnelle du niveau d'épargne brute, d'épargne nette et de l'endettement à la fin de l'exercice auquel se rapporte le projet de budget. B. - Dans les communes de plus de 10 000 habitants, le rapport prévu au troisième alinéa de l'article L. 2312-1, présenté par le maire au conseil municipal, comporte, au titre de l'exercice en cours, ou, le cas échéant, du dernier exercice connu, les informations relatives : 1° A la structure des effectifs ; 2° Aux dépenses de personnel comportant notamment des éléments sur la rémunération tels que les traitements indiciaires, les régimes indemnitaires, les nouvelles bonifications indiciaires, les heures supplémentaires rémunérées et les avantages en nature ; 3° A la durée effective du travail dans la commune. Il présente en outre l'évolution prévisionnelle de la structure des effectifs et des dépenses de personnel pour l'exercice auquel se rapporte le projet de budget. Ce rapport peut détailler la démarche de gestion prévisionnelle des ressources humaines de la commune. () ".  
 4. En premier lieu, M. Vagneux soutient que la délibération portant approbation du budget primitif est entachée d'un vice de procédure tiré du défaut d'examen préalable du rapport d'orientations budgétaires par la commission municipale compétente dès lors, d'une part, que le rapport d'orientations budgétaires soumis à la commission était différent de celui qui a été présenté en séance du conseil et, d'autre part, qu'il n'a pas été répondu à des questions émanant d'élus lors de la séance de la commission. En l'espèce, la commission municipale " Administration générale Finances et fonctions supports " s'est réunie le 6 février 2023 afin d'émettre un avis sur le débat d'orientation budgétaire sur la base du rapport d'orientations budgétaires. Si M. Vagneux relève trois différences entre le rapport d'orientation budgétaire soumis à la commission " Administration générale Finances et fonctions supports " et celui soumis au conseil municipal, constituant en l'ajout de trois tableaux, ces différences ne revêtent qu'un caractère mineur et n'ont pas pour effet de modifier la substance des informations contenues dans ce rapport. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier et notamment du procès-verbal de la séance du conseil municipal portant sur le débat d'orientation budgétaire que ces trois tableaux ont été ajoutés à la suite de la réunion de la commission, pour répondre à une demande de précision émanant d'un conseiller municipal.  
 5. En second lieu, contrairement à ce que soutient M. Vagneux, le rapport d'orientations budgétaires comporte de manière suffisamment développée et complète des informations au sens des dispositions citées au point 3 pour permettre de préparer utilement le débat budgétaire, notamment des données relatives à l'évolution des effectifs (page 20), à l'évolution des avantages en nature (pages 21 et 22) et du temps de travail (page 22), à la structure et l'évolution de la dette (pages 28 et 29), et aux orientations budgétaires envisagées par la commune portant sur les évolutions prévisionnelles des dépenses et des recettes ainsi qu'aux engagements pluriannuels et aux orientations envisagées en matière de programmation d'investissement (pages 52, 53 et 54). S'agissant des points sur lesquels le rapport serait, selon le requérant, défaillant, M. Vagneux n'établit ni même n'allègue qu'il s'agirait d'informations devant figurer dans le rapport, ni que ces défaillances ne permettraient pas aux élus de discuter utilement des orientations retenues pour le budget primitif. Le moyen tiré du caractère incomplet et insincère de ce rapport au regard de la nomenclature imposée par les dispositions applicables manque en fait et doit donc, par suite, être écarté. 
 En ce qui concerne l'information des élus : 
 6. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 7. M. Vagneux soutient que la délibération contestée est entachée d'un vice de procédure tiré d'un défaut d'information des élus du conseil municipal en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dès lors que le procès-verbal de la commission " Administration générale, finances et fonctions supports " du 6 février 2023 ne lui a été communiqué que postérieurement au débat d'orientations budgétaires et à la séance du conseil municipal consacrée au vote du budget. Toutefois, il est constant que les élus se sont vu remettre avant la tenue du débat d'orientations budgétaires, le rapport d'orientations budgétaires au titre de l'exercice 2023 qui leur a permis de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Dans ces conditions, les élus municipaux ne peuvent être regardés comme n'ayant pas été suffisamment informés sur le projet de budget primitif au titre de l'exercice 2023 pour procéder à son adoption en toute connaissance de cause. Par suite, l'absence de communication aux élus municipaux du procès-verbal de la commission " Administration générale, finances et fonctions supports " n'est pas de nature à les avoir privés d'une garantie ou avoir eu une influence sur le sens de la délibération n° 6/223 du 30 mars 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune de Savigny-sur-Orge a adopté le budget primitif au titre de l'exercice 2023. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 8. Par ailleurs, si M. Vagneux soutient que la présentation du budget a été des plus succinctes et que les questions posées lors du conseil municipal du 15 février puis du 30 mars 2023 n'ont globalement pas obtenu de réponses, il résulte de ce qui a été dit précédemment que les élus ont disposé d'une information suffisante avant le vote du budget.  
 En ce qui concerne la légalité interne :  
 9. Aux termes de l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales : " Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au cours de l'exercice ". 
 10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales : " Les dépenses obligatoires comprennent notamment : () 29° Les dotations aux provisions, notamment pour risques liés à la souscription de produits financiers, dont les modalités de constitution, d'ajustement et d'emploi sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ; ". Aux termes de l'article R. 2321-2 du même code : " Pour l'application du 29° de l'article L. 2321-2, une provision doit être constituée par le maire dans les cas suivants : 1° Dès l'ouverture d'un contentieux en première instance contre la commune, une provision est constituée à hauteur du montant estimé par la commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru ; () ". Si M. Vagneux soutient que la commune de Savigny-sur-Orge était tenue d'inscrire au titre des dépenses obligatoires au sens de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, le montant total des sommes auxquelles il demande au tribunal de condamner la commune dans divers dossiers contentieux en cours de nature indemnitaire, il n'établit pas la réalité du risque financier encouru par la collectivité dans ces différentes procédures et qui justifierait la constitution de provisions.  
 11. En deuxième lieu, si M. Vagneux soutient que la commune a omis l'inscription de plus d'un million d'euros dans les frais financiers correspondant aux intérêts des emprunts garantis, il ressort des pièces du dossier que ceux-ci figurent au sein de l'annexe IV du budget primitif conformément aux dispositions de l'article L. 2313-1 du code général des collectivités territoriales qui indiquent que " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les documents budgétaires, sans préjudice des dispositions de l'article L. 2343-2, sont assortis en annexe : () 4° De la liste des organismes pour lesquels la commune : () b) a garanti un emprunt ; () ". Le moyen doit donc être écarté. 
 12. En troisième lieu, M. Vagneux évoque l'insincérité de l'évaluation des dépenses figurant au budget primitif et particulièrement quatre d'entre elles relatives aux charges financières, aux charges à caractère général, aux charges d'emprunt et à l'évaluation de l'école Paul Bert. Toutefois, l'insincérité évoquée ne ressort pas des pièces du dossier et notamment du procès-verbal de la séance du conseil municipal au sein duquel il est exposé, s'agissant des charges à caractère général la régularisation exceptionnelle du FCTVA d'un contrat de prestataire (1 915 747 euros) et l'impact de l'augmentation du coût des fluides sur les charges, s'agissant des charges financières l'augmentation des intérêts liée à l'augmentation du capital à rembourser et à l'augmentation des taux d'intérêt de certains emprunts à taux variable, et s'agissant de l'évaluation de l'école Paul Bert à 450 000 euros l'opportunité d'une négociation avec le département eu égard aux risques d'une cession à l'euro symbolique. Quant aux charges d'emprunt, la circonstance qu'elles ne figureraient pas dans le rapport d'orientations budgétaires n'est pas à elle seule, à la supposer établie, de nature à démontrer que leur évaluation serait insincère. Au demeurant, dans la mesure où le budget primitif a une valeur prévisionnelle, la commune est toujours fondée, eu égard aux évolutions macro-économiques, à modifier le budget par voie de délibérations budgétaires modificatives, de telle sorte que les erreurs de prévisions de dépenses ou de recettes ne peuvent rendre insincères le budget primitif de la commune que si elles induisent une variation majeure et fondamentale du budget, ce que le requérant n'établit pas en l'espèce. Par suite, le moyen tiré de l'insincérité du budget primitif 2023 ne peut qu'être écarté.  
 13. Il résulte de tout ce qui précède que M. Vagneux n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération n° 6/223 du 30 mars 2023 par laquelle la commune de Savigny-sur-Orge a adopté son budget primitif pour l'année 2023. 
 Sur les frais de l'instance :  
 14. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. Vagneux la somme de 1 800 euros à verser à la commune de Savigny-sur-Orge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1 : La requête de M. Vagneux est rejetée. 
 Article 2 : M. Vagneux versera la somme de 1 800 euros à la commune de Savigny-sur-Orge au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A Vagneux et à la commune de Savigny-sur-Orge. 
 Délibéré après l'audience du 20 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Sauvageot, présidente rapporteure, 
 Mme Lutz, première conseillère,  
 Mme Degorce, première conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2025. 
 La présidente rapporteure, 
 signé 
 J. Sauvageot 
 L'assesseure la plus ancienne, 
 signé 
 F. Lutz 
 La greffière, 
 signé 
 C. Delannoy 
 La République mande et ordonne à la préfète de l'Essonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.