TA93 · 3ème chambre — 25 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire enregistrés les 10 et le 30 mai 2022, Mme B... A... doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler la décision du 25 février 2022 par laquelle le directeur de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) La Seigneurie a retiré la décision du 8 juillet 2021 par laquelle il l’avait placée à titre provisoire en congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) et a rejeté sa demande initiale de placement en CITIS, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux ; 
 
2°) d’annuler la décision du 7 mars 2022 par laquelle le directeur de l’EHPAD La Seigneurie lui a demandé de rembourser les rémunérations indument versées durant la période pendant laquelle elle avait été placée à titre provisoire en CITIS ; 
 
3°) d’annuler l’avis des sommes à payer émis le 17 mai 2022 par lequel l’EHPAD La Seigneurie lui réclame la somme de 5 317,56 euros, en remboursement de l’indu de rémunération perçu dans le cadre du CITIS à titre provisoire ; 
 
4°) d’enjoindre à l’EHPAD La Seigneurie de reconstituer sa carrière ; 
 
5°) de mettre à la charge de l’EHPAD La Seigneurie le versement de la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
 
Elle doit être regardée comme soutenant que : 
S’agissant de la décision du 25 février 2022 : 
- elle est insuffisamment motivée ; 
-  elle est entachée d’un vice de procédure dès lors que le directeur d’établissement ne s’est pas prononcé sur sa demande d’attribution de CITIS dans les délais impartis ; 
- elle méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs ; 
- elle est entachée d’une erreur de droit dès lors que le directeur de l’établissement ne pouvait rejeter sa demander au motif qu’elle a commis une faute personnelle de nature à détacher la survenance de sa maladie du service ; 
- les faits qui lui sont reprochés ne sont pas matériellement établis ; 
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation dès lors que sa maladie est imputable au service et qu’elle n’a pas commis de faute personnelle de nature à détacher l’accident du service 
- elle méconnaît les dispositions de l’article L. 131-1 dès lors qu’elle a fait l’objet de discrimination par une patiente ; 
- elle méconnaît le principe non bis in idem ; 
- elle méconnaît les droits de la défense ; 
- elle est entachée d’un détournement de pouvoir ; 
 
S’agissant de la décision implicite rejetant son recours gracieux du 3 mars 2022 : 
- elle n’est pas motivée ; 
 
S’agissant de la décision d’indu de rémunération et de l’avis de sommes à payer : 
- ils méconnaissent le principe de non-rétroactivité des actes administratifs. 
 
 
Par des mémoires en défense enregistrés le 5 avril et le 16 mai 2025, l’EHPAD La Seigneurie conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de Mme A... le versement de la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés.  
 
La clôture d'instruction a été fixée au 27 mai 2025.  
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983; 
- le décret n° 88-386 du 19 avril 1988; 
- le décret n° 2020-566 du 13 mai 2020; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Jimenez, 
- les conclusions de Mme Caro, rapporteure publique ; 
- les observations de Me Il, représentant Mme A... ; 
- et les observations de Me Néven, représentant l’EHPAD La Seigneurie. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme B... A..., aide-soignante titulaire, exerce ses fonctions au sein de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) La Seigneurie à Pantin. Par une décision du 2 juillet 2020, elle a été suspendue de ses fonctions, puis, par une décision du 19 août 2020, elle a fait l’objet d’une sanction d’exclusion temporaire de six mois, dont cinq mois avec sursis, en raison de faits de maltraitance psychologique et physique à l’encontre d’une résidente de l’établissement. Cette dernière décision a été annulée par un jugement n°2012151 du 7 juin 2023 du tribunal administratif de Montreuil au motif que si les faits reprochés à Mme A... constituent une faute qui appelle une sanction, la sanction infligée est disproportionnée. Le 6 novembre 2020, elle a formé une demande de reconnaissance de maladie professionnelle auprès de la directrice des ressources humaines de l’établissement. Mme A... a été examinée par un médecin agréé le 16 avril 2021, lequel a conclu dans son rapport du même jour qu’elle souffrait d’une maladie professionnelle hors tableau. Par une décision du 8 juillet 2021, le directeur de l’EHPAD La Seigneurie a placé Mme A... en congé pour invalidité temporaire imputable au service (CITIS) à titre provisoire. L’établissement a saisi la commission de réforme qui a émis, le 14 décembre 2021, un avis favorable à la reconnaissance de l’imputabilité au service de la pathologie de Mme A.... Par une décision du 25 février 2022, le directeur de l’établissement a retiré la décision du 8 juillet 2021 et a rejeté la demande initiale de placement en CITIS présentée par la requérante. Mme A... a formé un recours gracieux à l’encontre de cette décision le 1er mars 2022 puis le 12 avril 2022 et, en raison du silence gardé par l’administration pendant deux mois, des décisions de rejet implicite de ces recours sont nées. Par une décision du 7 mars 2022, l’EHPAD a sollicité la restitution des sommes indument versées durant la période pendant laquelle Mme A... avait été placée en CITIS provisoire. Par un avis de sommes à payer émis le 17 mai 2022, l’EHPAD La Seigneurie a ordonné le remboursement des sommes versées, soit un total de 5 317,56 euros. Par la présente requête, Mme A... demande l’annulation de la décision du 25 février 2022, ensemble le rejet de son recours gracieux du 1er mars 2022, de la décision du 7 mars 2022 et de l’avis des sommes à payer émis le 17 mai 2022. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne la légalité de la décision du 25 février 2022 : 
 
En premier lieu, d’une part, aux termes de l’art. L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (…) ». 
 
La décision du 25 février 2022 attaquée vise les textes dont il a été fait application, notamment la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ainsi que le décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d’aptitudes physiques et aux congés des agents de la fonction publique hospitalière. Elle indique également les raisons pour lesquelles l’EHPAD a décidé de ne pas reconnaitre sa maladie professionnelle, à savoir le comportement professionnel inadapté de la requérante avec une résidente. Par suite, la décision attaquée, qui comporte les considérations de droit et de fait sur lesquels s’est fondé l’établissement public de santé pour rejeter la demande de la requérante, est suffisamment motivée.  
 
 
 
 
 
 
D’autre part, il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il s’ensuit que la requérante ne peut utilement se prévaloir du moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision implicite de rejet du recours gracieux du 1er mars 2022 dirigé contre la décision du 25 février 2022. 
 
Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article 35-5 du décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d'aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière : « Pour se prononcer sur l’imputabilité au service de l’accident ou de la maladie, l’autorité investie du pouvoir de nomination dispose d’un délai : / 1° En cas d’accident, d’un mois à compter de la date à laquelle elle reçoit la déclaration d’accident et le certificat médical ; / 2° En cas de maladie, de deux mois à compter de la date à laquelle elle reçoit le dossier complet comprenant la déclaration de la maladie professionnelle intégrant le certificat médical et le résultat des examens médicaux complémentaires le cas échéant prescrits par les tableaux de maladies professionnelles. / Un délai supplémentaire de trois mois s’ajoute aux délais mentionnés au 1° et au 2° en cas d’enquête administrative diligentée à la suite d’une déclaration d’accident de trajet ou de la déclaration d’une maladie mentionnée au troisième alinéa du IV de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 (…), d’examen par le médecin agréé ou de saisine du conseil médical compétent. Lorsqu’il y a nécessité d’examen ou d’enquête complémentaire, l’employeur doit en informer l’agent ou ses ayants droit. / Au terme de ces délais, lorsque l’instruction par l’autorité investie du pouvoir de nomination n’est pas terminée, l’agent est placé en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre provisoire pour la durée indiquée sur le certificat médical prévu au 2° de l’article 35-2 et au dernier alinéa de l’article 35-9. Cette décision, notifiée au fonctionnaire, précise qu’elle peut être retirée dans les conditions prévues à l’article 35-9 ». 
 
Si elle n’a pas encore terminé l’instruction de la demande d’un agent tendant à l’attribution d’un congé pour invalidité temporaire imputable au service au terme des différents délais mentionnés à l’article 35-5 du décret du 19 avril 1988 précité, l’administration doit en principe accorder à son agent ce congé à titre provisoire. En revanche, l’expiration de ces délais reste par elle-même sans incidence sur la légalité de la décision par laquelle l’administration refuse d’accorder ce congé après avoir achevé l’instruction de la demande. Dès lors, à supposer que la requérante ait entendu soulever le moyen tiré du non-respect des délais d’instruction de sa demande de CITIS, un tel moyen doit être écarté comme inopérant. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article 21 bis de la loi du 13 janvier 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « I.-Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service définis aux II, III et IV du présent article. Ces définitions ne sont pas applicables au régime de réparation de l'incapacité permanente du fonctionnaire. / (…) IV.-Est présumée imputable au service toute maladie désignée par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale et contractée dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice par le fonctionnaire de ses fonctions dans les conditions mentionnées à ce tableau. / Si une ou plusieurs conditions tenant au délai de prise en charge, à la durée d'exposition ou à la liste limitative des travaux ne sont pas remplies, la maladie telle qu'elle est désignée par un tableau peut être reconnue imputable au service lorsque le fonctionnaire ou ses ayants droit établissent qu'elle est directement causée par l'exercice des fonctions. / Peut également être reconnue imputable au service une maladie non désignée dans les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale lorsque le fonctionnaire ou ses ayants droit établissent qu'elle est essentiellement et directement causée par l'exercice des fonctions et qu'elle entraîne une incapacité permanente à un taux déterminé et évalué dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. » 
 
Une maladie contractée par un fonctionnaire, ou son aggravation, doit être regardée comme imputable au service si elle présente un lien direct avec l’exercice des fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie en cause, sauf à ce qu’un fait personnel de l’agent ou toute autre circonstance particulière conduisent à détacher la survenance ou l’aggravation de la maladie du service. 
 
Il résulte de ce qui précède que le directeur de l’EHPAD La Seigneurie pouvait se fonder sur le fait personnel de l’agent afin de refuser sa demande de placement en CITIS sans commettre d’erreur de droit. 
 
En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier qu’à la fin du mois de mai 2020, une patiente qui avait développé une forme grave de COVID-19 pendant les mois de mars et mai 2020, s’est plainte auprès de l’équipe soignante de maltraitances physiques et morales subies de la part de Mme A... pendant cette période. Ces maltraitances ont consisté en des propos injurieux, des gestes brusques, le jet d’un coussin, des coups dans le dos, un abandon sur le lit dans une position inconfortable et le rétablissement, après quelques heures, dans une position plus confortable de façon brusque. Un compte rendu des propos tenus par cette patiente et recueillis par la cadre supérieure de santé a été établi le 2 juin 2020, la patiente attestant avoir subi ces maltraitances dans un document signé le même jour. Ces faits sont corroborés par quatre courriels en date des 28 mai 2020, 3 juin 2020, 5 juin et 12 juin 2020, par lesquels la psychomotricienne, la psychologue, l’infirmière psychiatrique et la médecin-gériatre de l’équipe soignante font état des propos tenus devant elles par la patiente, relatant les mêmes maltraitances. Enfin, dans un rapport rédigé le  29 mai 2020, la cadre supérieure de santé de l’établissement indique que Mme A... n’a pas nié les faits lors de l’entretien organisé le 28 mai 2020 et s’en est au contraire expliquée en arguant qu’elle agissait comme on le fait dans les pays asiatiques et que, grâce à elle, la patiente remarchait et n’avait plus de protections. En outre, en se bornant à se prévaloir d’une invraisemblance temporelle, de la circonstance que les aides-soignantes travaillent en binôme et de ce que la patiente avait déjà accusé une aide-soignante sans fondement, Mme A... ne remet pas utilement en cause les faits reprochés de maltraitance envers une patiente en mars 2020 et mai 2020, dont les propos cohérents et répétés sont corroborés par une fiche de signalement établie le 29 mai 2020 par une collègue de la requérante. Dans ces circonstances, le moyen tiré de l’erreur de fait doit être écarté. 
 
En cinquième lieu, d’une part, il ne résulte pas des termes de la décision litigieuse que le directeur de l’EHPAD la Seigneurie se serait fondé sur l’absence de lien direct entre le service et le développement de la maladie de Mme A... pour rejeter sa demande. D’autre part, nonobstant l’annulation de la décision du 19 août 2020 par laquelle l’administration avait infligée à la requérante la sanction disciplinaire de l’exclusion d’une durée de six mois, dont cinq mois avec sursis, par le jugement n° 2012151 du 7 juin 2023 du tribunal administratif de Montreuil, au motif du caractère disproportionné de cette sanction, il ressort des pièces du dossier que la maladie de la requérante est apparue à la suite de la décision du 2 juin 2020 prononçant sa suspension de fonctions et de l’engagement d’une procédure disciplinaire à son encontre pour les faits mentionnés au point précédent, sans qu’il soit établi ni même allégué qu’un membre de l’établissement aurait tenu des propos ou adopté un comportement excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique dans le cadre de cette procédure. Par suite, c’est à bon droit que l’administration a pu estimer que la faute personnelle de la requérante était de nature à détacher la survenance de la maladie du service. 
 
Enfin, la circonstance que le directeur de l’EHPAD n’a pas suivi l’avis de la commission de réforme est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée. Dans ces circonstances, c’est sans méconnaître l’article 21 bis de la loi du 13 janvier 1983 que le directeur de l’EHPAD La Seigneurie a refusé de reconnaitre l’imputabilité au service du développement de la maladie de Mme A... et a rejeté sa demande de placement en CITIS. 
 
En sixième lieu, aux termes de l’article 35-5 du décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d'aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière : « (…) lorsque l'instruction par l'autorité investie du pouvoir de nomination n'est pas terminée, l'agent est placé en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre provisoire (…). Cette décision, notifiée au fonctionnaire, précise qu'elle peut être retirée dans les conditions prévues à l'article 35-9. ». Aux termes de l’article 35-9 du même décret : « (…) Lorsque l'autorité investie du pouvoir de nomination ne constate pas l'imputabilité au service, elle retire sa décision de placement à titre provisoire en congé pour invalidité temporaire imputable au service et procède aux mesures nécessaires au reversement des sommes indûment versées. (…) ». 
 
Il résulte des dispositions précitées que le directeur de l’EHPAD La Seigneurie, qui était fondé à estimer que la pathologie de Mme A... n’était pas imputable au service, pouvait retirer la décision du 8 juillet 2021 par laquelle il avait placé l’intéressée en CITIS à titre provisoire sans méconnaître le principe de non-rétroactivité des actes administratifs. Dès lors, ce moyen ne peut qu’être écarté. 
 
En septième lieu, si Mme A... allègue avoir fait l’objet de propos discriminatoires par la patiente victime de ses actes de maltraitance en raison de ses origines chinoises, cette circonstance, à la supposer établie, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée de refus d’imputabilité au service de sa maladie. Dès lors, le moyen tiré de l’illégalité de la décision en raison de la discrimination dont Mme A... aurait fait l’objet doit être écarté. 
 
En dernier lieu, la décision attaquée n’a pour effet que de constater que la maladie de Mme A... n’est pas imputable au service et, partant, elle ne supprime, ni ne limite ses droits ou avantages résultant de son statut. En outre, il ne résulte pas des pièces du dossier, comme il a été dit au point 12 du présent jugement, qu’un membre de l’EHPAD La Seigneurie aurait tenu des propos ou adopté un comportement excédant l’exercice normal du pouvoir hiérarchique dans le cadre de la procédure disciplinaire dont elle a fait l’objet. Dans ces conditions, la décision attaquée ne peut être regardée comme une sanction déguisée. Il en résulte que les moyens tirés de la méconnaissance du principe « non bis in idem », de la méconnaissance des droits de la défense, de la circonstance que cette sanction n’est pas prévue par l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, qui n’est au demeurant pas applicable à la requérante, et du détournement de pouvoir, doivent être écartés. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par Mme A... tendant à l’annulation de la décision du 25 février 2022 par laquelle le directeur de l’EHPAD La Seigneurie à Pantin a retiré la décision du 8 juillet 2021 par laquelle il l’avait placée à titre provisoire en CITIS et a rejeté sa demande initiale de placement en CITIS, ensemble le rejet de son recours gracieux, doivent être rejetées. 
 
En ce qui concerne la légalité de la décision du 7 mars 2022 et de l’avis de sommes à payer émis le 17 mai 2022 : 
 
Aux termes de l’article 35-5 du décret du 19 avril 1988 relatif aux conditions d'aptitude physique et aux congés de maladie des agents de la fonction publique hospitalière : « (…) lorsque l'instruction par l'autorité investie du pouvoir de nomination n'est pas terminée, l'agent est placé en congé pour invalidité temporaire imputable au service à titre provisoire (…). Cette décision, notifiée au fonctionnaire, précise qu'elle peut être retirée dans les conditions prévues à l'article 35-9. ». Aux termes de l’article 35-9 du même décret : « (…) Lorsque l'autorité investie du pouvoir de nomination ne constate pas l'imputabilité au service, elle retire sa décision de placement à titre provisoire en congé pour invalidité temporaire imputable au service et procède aux mesures nécessaires au reversement des sommes indûment versées. (…) ». 
 
La décision d’indu de rémunération du 7 mars 2022 et l’avis des sommes à payer émis le 17 mai 2022 se bornent à tirer les conséquences du retrait du placement de Mme A... en CITIS à titre provisoire. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité des actes administratifs ne peut qu’être écarté. 
 
Il résulte de ce qui précède que les conclusions dirigées contre la décision d’indu de rémunération du 7 mars 2022 ainsi que celles dirigées contre l’avis des sommes à payer émis le 17 mai 2022 par lequel l’EHPAD La Seigneurie réclame à Mme A... le versement de la somme de 5 317,56 euros en remboursement de cet indu doivent être rejetées. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par Mme A..., n’implique aucune mesure d’exécution, de sorte que les conclusions à fin d’injonction doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’EHPAD La Seigneurie, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d’une somme au titre des frais exposés par Mme A... et non compris dans les dépens.  
 
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit à la demande de l’EHPAD La Seigneurie sur le fondement des mêmes dispositions. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er :  La requête de Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes La Seigneurie présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme B... A... et à l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes La Seigneurie. 
  
Délibéré après l'audience du 5 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Jimenez, présidente, 
Mme Van Maele, première conseillère,  
Mme Caro, première conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2025. 
 
 
 
La présidente-rapporteure, 
 
 
 
 
 
J.-Jimenez 
 
 
 
 
 
 
 
L’assesseure la plus ancienne dans l’ordre du tableau, 
 
 
 
 
S. Van Maele 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
                                                         P. Demol 
La République mande et ordonne à la ministre du travail de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.