TA31 · 2ème Chambre — 2 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 juillet 2023 et 21 mars 2025, M. B A, représenté par Me Maamouri, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision du 24 mai 2023 par laquelle le président de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " l'a révoqué de ses fonctions ; 
 2°) d'enjoindre au président de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " de le réintégrer dans ses fonctions et de procéder à la reconstitution de sa carrière dans un délai de dix jours à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision en litige méconnaît le principe des droits de la défense, l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ainsi que les articles 4 et 8 du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 dès lors, d'une part, que le conseil de discipline n'a pas fait droit à sa demande de report de l'audience disciplinaire, le contraignant à comparaître sans avocat et, d'autre part, que de nouvelles pièces ont été produites la veille de la tenue de ce conseil ; 
 - elle méconnaît l'article L. 532-7 du code général de la fonction publique ainsi que l'article 1er du décret n° 89-677 du 18 septembre 1989, dès lors qu'il n'est pas démontré que les représentants des collectivités territoriales membres du conseil de discipline ont été désignés par tirage au sort et que la mise à parité des représentants des collectivités territoriales et des représentants du personnel a été réalisée par tirage au sort ;  
 - il n'a pas été informé de son droit de se taire ;  
 - la décision attaquée méconnaît l'article L. 532-2 du code général de la fonction publique car les faits qui ont fondé sa sanction étaient prescrits ;  
 - la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " a épuisé son pouvoir disciplinaire dès lors qu'elle a choisi, dans le cadre d'une précédente sanction, de ne pas le sanctionner pour les faits qui lui sont reprochés, alors qu'elle était informée de l'existence de ces faits ; 
 - la décision contestée méconnaît l'article L. 123-1 du code général de la fonction publique car sa société est immatriculée au registre espagnol du commerce et des sociétés, il a été en disponibilité pendant une longue période et a cessé de diriger sa société après sa réintégration dans la fonction publique ; 
 - elle est entachée d'une erreur de fait en ce qu'il n'a jamais organisé d'événement échangiste à son domicile personnel ;  
 - elle méconnaît l'article L. 121-1 du code général de la fonction publique dès lors qu'il n'a pas porté atteinte à l'image de l'administration ; 
 - elle est entachée d'une erreur d'appréciation car la sanction qu'elle prononce est disproportionnée par rapport aux fautes qui lui sont reprochées.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 17 octobre 2024 et 8 avril 2025, la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ", représentée par Me Herrmann, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. A en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens présentés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 15 avril 2025, la clôture d'instruction a été fixée en dernier lieu au 6 mai 2025 à 12h. 
 En réponse à une mesure d'instruction diligentée le 13 mai 2025 sur le fondement des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " a produit, le 16 mai 2025, le procès-verbal de tirage au sort des représentants des collectivités territoriales qui ont siégé lors du conseil de discipline n° D05-2023 du 4 mai 2023 et le courrier notifié par voie d'huissier le 21 mars 2023 informant M. A de l'engagement des poursuites disciplinaires à son encontre. Ces pièces ont été communiquées le 16 mai 2025. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;  
 - le code général de la fonction publique ;  
 - le décret n° 89-667 du 18 septembre 1989 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viseur-Ferré ; 
 - les conclusions de Mme Carvalho, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Herrmann, représentant de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ". 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A, fonctionnaire territorial depuis le 2 juillet 1992, a été placé en disponibilité pour convenances personnelles du 1er octobre 2003 au 30 septembre 2013, puis maintenu dans cette position jusqu'à la reprise effective de ses fonctions le 5 janvier 2015 au sein de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ". Par un courrier notifié par voie d'huissier le 21 mars 2023, il a été informé de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre. Le conseil de discipline s'est prononcé en faveur de la révocation de l'intéressé le 4 mai suivant. Par un arrêté du 24 mai 2023, dont M. A demande l'annulation, le président de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " l'a révoqué de ses fonctions. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 24 mai 2023 : 
 En ce qui concerne la légalité externe de la décision en litige : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix. L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. Les pièces du dossier et les documents annexés doivent être numérotés. ". Selon l'article 8 du même décret : " Le report de l'affaire peut être demandé par le fonctionnaire poursuivi ou par l'autorité territoriale : il est décidé à la majorité des membres présents. Le fonctionnaire et l'autorité territoriale ne peuvent demander qu'un seul report. " 
 3. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que M. A a été informé par une lettre notifiée par voie d'huissier le 21 mars 2023 de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre, de son droit à obtenir communication intégrale de son dossier individuel et de la possibilité de se faire assister par une ou plusieurs personnes de son choix. M. A a ainsi disposé d'un délai de plus d'un mois avant la tenue du conseil de discipline pour prendre connaissance des faits reprochés et des éléments composant le dossier disciplinaire et pour préparer utilement sa défense. Si l'intéressé, qui n'a jamais demandé la communication de son dossier individuel, a sollicité, la veille de la réunion du conseil de discipline, un report de la date de réunion au motif que son avocat n'était plus disponible pour le représenter lors du conseil, cette instance, qui n'était pas tenue de renvoyer l'affaire à une séance ultérieure, a pu légalement écarter la demande formulée en ce sens par M. A, dès lors que ce dernier avait disposé d'un délai suffisant pour se faire représenter ou adresser des observations écrites. Par ailleurs, il ressort du procès-verbal de la délibération du conseil de discipline que M. A, accompagné d'un représentant syndical ainsi que d'un avocat, a assisté au conseil de discipline et pu présenter des observations orales à cette occasion. Enfin, si l'intéressé soutient que le principe de la contradiction aurait été méconnu du fait de la production tardive de pièces par la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ", il est constant qu'il a pu prendre connaissance de ces pièces avant la tenue du conseil de discipline et présenter, le cas échéant, des observations sur celles-ci au cours de la réunion de ce dernier. Par conséquent, M. A n'est pas fondé à soutenir que la décision en litige aurait méconnu les droits de la défense et le principe de la contradiction. 
 4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article 1er du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " () Les représentants des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics sont désignés par le président du conseil de discipline par tirage au sort, en présence d'un représentant du personnel et d'un représentant de l'autorité territoriale () ". D'autre part, l'article L. 532-7 du code général de la fonction publique dispose : " La parité numérique entre représentants des collectivités territoriales et représentants du personnel doit être assurée au sein de la commission administrative paritaire siégeant en formation disciplinaire, au besoin par tirage au sort des représentants des collectivités territoriales au sein de la commission. () ". 
 5. D'une part, il ressort du procès-verbal du 29 mars 2023 que les représentants des collectivités territoriales ont été régulièrement tirés au sort en présence d'un représentant des collectivités territoriales et d'une représentante du personnel par l'une des magistrats administratifs chargés d'assurer la présidence du conseil de discipline des agents de catégorie C du centre de gestion de la Haute-Garonne. D'autre part, il ressort du procès-verbal de la délibération du conseil de discipline du 4 mai 2023 qu'il a été " préalablement à l'ouverture de la séance [] procédé à un tirage au sort pour assurer la parité numérique entre les représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et les représentants du personnel ". Par suite, le moyen tiré de l'irrégulière composition du conseil de discipline doit être écarté en ses deux branches. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article 9 de la Déclaration de 1789 : " Tout homme étant présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été déclaré coupable, s'il est jugé indispensable de l'arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s'assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi. " Il en résulte le principe à valeur constitutionnelle selon lequel nul n'est tenu de s'accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition. 
 7. De telles exigences impliquent que l'agent public faisant l'objet d'une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu'il soit préalablement informé du droit qu'il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d'être entendu pour la première fois, qu'il dispose de ce droit pour l'ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l'autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d'une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l'informer du droit qu'il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s'applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l'exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l'autorité hiérarchique et par les services d'inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent. 
 8. Dans le cas où un agent sanctionné n'a pas été informé du droit qu'il a de se taire alors que cette information était requise en vertu des principes énoncés aux points précédents, cette irrégularité n'est susceptible d'entraîner l'annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l'agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l'intéressé n'avait pas été informé de ce droit. 
 9. S'il est constant que la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " n'a pas informé M. A de son droit de se taire, il ressort toutefois des pièces du dossier que les griefs retenus dans l'arrêté en litige reposent, non sur les déclarations du requérant, mais sur quatre procès-verbaux de constat de commissaire de justice, réalisés à la demande de la communauté défenderesse les 26 novembre 2021, 30 novembre 2021, 10 février 2023 et 29 mars 2023. Dans ces conditions, M. A, à qui il est loisible de mettre en cause la réalité de chacun des manquements retenus contre lui, n'est pas fondé à soutenir que le vice de procédure relevé entache d'illégalité la décision contestée du 24 mai 2023. 
 En ce qui concerne la légalité interne de la décision contestée :  
 10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 532-2 du code général de la fonction publique : " Aucune procédure disciplinaire ne peut être engagée au-delà d'un délai de trois ans à compter du jour où l'administration a eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l'ampleur des faits passibles de sanction. / En cas de poursuites pénales exercées à l'encontre du fonctionnaire, ce délai est interrompu jusqu'à la décision définitive de classement sans suite, de non-lieu, d'acquittement, de relaxe ou de condamnation. / Passé ce délai et hormis le cas où une autre procédure disciplinaire a été engagée à l'encontre du fonctionnaire avant l'expiration de ce délai, les faits en cause ne peuvent plus être invoqués dans le cadre d'une procédure disciplinaire. " 
 11. Il ressort des pièces du dossier que la sanction litigieuse a été prise à la suite d'une investigation diligentée par la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " qui a fait appel à plusieurs reprises, entre novembre 2021 et mars 2023, aux services d'un commissaire de justice aux fins d'enquêter sur un possible cumul d'activités par M. A, non autorisé. Pour établir que la communauté défenderesse aurait eu connaissance des faits reprochés à M. A antérieurement au 26 novembre 2021, date du premier constat du commissaire de justice, et plus précisément, selon ses dires, depuis au moins 2017, M. A se borne à produire des attestations de quatre de ses anciens collègues, rédigées dans des termes très généraux et peu circonstanciés. De tels documents ne permettent toutefois pas de démontrer que la hiérarchie de l'intéressé aurait eu une connaissance effective de la réalité, de la nature et de l'ampleur des faits passibles de sanction, antérieurement au premier constat du commissaire de justice en 2021. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté en litige aurait méconnu l'article L. 532-2 du code général de la fonction publique. 
 12. M. A soutient que la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " a épuisé son pouvoir disciplinaire au motif que lors de l'édiction d'un précédent arrêté de sanction le 14 juin 2022, elle avait déjà connaissance des faits sanctionnés dans l'arrêté attaqué du 24 mai 2023. Toutefois, aucune règle ni aucun principe ne fait obstacle à ce qu'un agent public, auquel les règles du droit privé ne sauraient s'appliquer, soit sanctionné pour des faits qui, sans être prescrits, étaient déjà connus de son employeur lorsque celui-ci avait pris à son encontre une précédente sanction pour d'autres faits. Par suite, le moyen tiré de l'épuisement du pouvoir disciplinaire de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ", tel qu'il est formulé par le requérant, est inopérant et doit être écarté. 
 13. En second lieu, d'une part, selon l'article L. 121-3 du code général de la fonction publique : " L'agent public consacre l'intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. " L'article L. 123-1 du même code dispose : " L'agent public ne peut exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit sous réserve des dispositions des articles L. 123-2 à L. 123-8. / Il est interdit à l'agent public : / 1° De créer ou de reprendre une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers ou affiliée au régime prévu à l'article L. 613-7 du code de la sécurité sociale ; / De participer aux organes de direction de sociétés ou d'associations à but lucratif ; / 3° De donner des consultations, de procéder à des expertises ou de plaider en justice dans les litiges intéressant toute personne publique, le cas échéant devant une juridiction étrangère ou internationale, sauf si cette prestation s'exerce au profit d'une personne publique ne relevant pas du secteur concurrentiel ; / 4° De prendre ou de détenir, directement ou par personnes interposées, dans une entreprise soumise au contrôle de l'administration à laquelle il appartient ou en relation avec cette dernière, des intérêts de nature à compromettre son indépendance ; / 5° De cumuler un emploi permanent à temps complet avec un ou plusieurs autres emplois permanents à temps complet. " Enfin, aux termes de l'article L. 121-1 du code général de la fonction publique : " L'agent public exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité. " 
 14. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. Par ailleurs, il incombe à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire d'établir la matérialité des faits sur le fondement desquels elle inflige une sanction à un agent public. 
 15. Il ressort des pièces du dossier, notamment des procès-verbaux de constat réalisés par un commissaire de justice, qu'à compter de 2005, M. A, alors placé en disponibilité, a exercé des activités de gérance de deux établissements libertins, à savoir un hôtel et une discothèque, tous deux situés sur l'île d'Ibiza et ce, sans solliciter une autorisation de cumul à l'issue de sa période de disponibilité. Si M. A soutient qu'il n'est plus le dirigeant de ces deux structures depuis sa réintégration en 2015 dans les effectifs de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ", cette allégation est expressément contredite par les pièces du dossier, en particulier les avis les plus récents laissés sur les pages Google de ces deux établissements. Au demeurant, si l'intéressé remet en cause sa qualité formelle de gérant, il ne nie pas avoir joué un rôle actif dans l'organisation des activités libertines lucratives de ces deux établissements de manière continue depuis leur création. En outre, il ne conteste pas avoir, postérieurement à sa réintégration au sein des effectifs de la communauté d'agglomération, contribué au tournage de films à caractère pornographique dans ces deux structures. Enfin, si le requérant dément avoir organisé plusieurs événements libertins à caractère lucratif en région toulousaine et à son domicile personnel, après avoir réintégré les effectifs de la communauté d'agglomération, de nouveau sans solliciter d'autorisation de cumul auprès de son employeur, la matérialité de ce dernier grief est établie par les procès-verbaux de commissaire de justice produits en défense, de sorte que le moyen tiré de l'erreur de fait invoqué par M. A doit être écarté. 
 16. Les faits qui viennent d'être exposés, tenant à la participation de M. A à une activité privée lucrative pendant de nombreuses années en méconnaissance des règles régissant le cumul d'activités qui s'impose à tout agent public, constituent des fautes de nature à justifier une sanction disciplinaire, alors, au surplus que lesdites activités sont susceptibles de porter atteinte à l'image de la collectivité publique. Si M. A fait valoir qu'aucun administré ne s'est plaint de son comportement et qu'il n'est pas au contact direct du public, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige. Eu égard à leur nature, leur réitération dans le temps et leur gravité, de tels faits justifiaient le prononcé d'une sanction de révocation à l'encontre de l'intéressé, qui avait par ailleurs déjà fait l'objet d'une précédente sanction d'exclusion temporaire de fonction d'une durée de trois mois. Il s'ensuit que le requérant n'est pas fondé à soutenir que la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " aurait méconnu les articles cités au point 13 du présent jugement et lui aurait infligé une sanction disproportionnée. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 24 mai 2023 par lequel le président de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " l'a révoqué de ses fonctions.  
 Sur les conclusions relatives au frais d'instance : 
 18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ", qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement à M. A d'une somme au titre des frais qu'elle a exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A la somme demandée par la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " au titre des frais de même nature qu'elle a supportés. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo " tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la communauté d'agglomération " Le Muretain Agglo ". 
 Délibéré après l'audience du 18 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Viseur-Ferré, présidente, 
 Mme Péan, conseillère, 
 Mme Préaud, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2025. 
 La plus ancienne assesseure, 
 C. PEAN 
 La présidente, 
 C. VISEUR-FERRELa greffière, 
 F. DEGLOS 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme 
 Pour la greffière en chef