TA33 · 4ème chambre — 10 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une ordonnance du 11 août 2023, la présidente du tribunal administratif de Toulouse a transmis au tribunal administratif de Bordeaux, en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête présentée par M. B E. 
 Par une requête enregistrée au tribunal administratif de Bordeaux le 17 août 2023 et un mémoire enregistré le 28 juillet 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, M. B E, représenté par la SELARL Acoce, demande au tribunal : 
 1°) de réformer la décision du 5 avril 2023 par laquelle le magistrat délégué par la présidente du tribunal administratif de Toulouse a fixé à la somme de 9 647,80 euros les vacations et frais dûs à M. E, en sa qualité de président de la commission d'enquête, pour l'enquête publique préalable à l'autorisation environnementale devant précéder la réalisation des travaux de l'autoroute A69, ensemble la décision de rejet de son recours administratif préalable obligatoire ; 
 2°) de rehausser le montant de l'indemnité qui lui est due au titre des vacations effectuées, à la somme de 13 704 euros. 
 Il soutient que : 
 - l'enquête publique dans laquelle il est intervenu s'est déroulée dans un climat d'insécurité ; l'enquête a généré 6 311 contributions, lesquelles ne pouvaient être organisées en thèmes ; chaque membre de la commission a donc dû lire toutes les contributions ; il a fallu un temps incompressible de 70 heures pour prendre connaissance des contributions ; compte tenu des délais contraints, la commission d'enquête a dû travailler tous les jours, y compris le weekends et pendant les vacances de Noël ; la décision attaquée est entachée d'erreur d'appréciation compte tenu de la complexité de l'enquête, qui n'a pas été prise en considération à sa juste mesure, et de la durée de cette enquête qui a requis la mobilisation constante des commissaires enquêteurs ; le nombre de vacations retenu, qui a été de 175, aurait dû être de 285,50 ; 
 - la présidente du tribunal administratif de Toulouse ne pouvait prendre comme référence la grille de temps de repères indicatifs figurant dans une circulaire du secrétaire général du Conseil d'Etat du 20 janvier 2022. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 10 avril 2024, la présidente du tribunal administratif de Toulouse conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. E ne sont pas fondés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 11 mars 2025, le ministre de la justice déclare s'en rapporter expressément aux écritures produites par la présidente du tribunal administratif de Toulouse le 10 avril 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le décret n° 2022-1546 du 8 décembre 2022 relatif à l'indemnisation des commissaires enquêteurs ; 
 - l'arrêté du 29 juillet 2019 relatif aux frais et indemnités des commissaires enquêteurs chargés de conduire les enquêtes prévues par le code de l'environnement, les enquêtes prévues par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et les enquêtes prévues par le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Katz, 
 - les conclusions de M. Bilate, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Martinez, représentant M. E.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le tribunal administratif de Toulouse a été saisi le 11 octobre 2022 par le préfet du Tarn d'une demande de désignation d'une commission d'enquête en vue de procéder à une enquête publique unique interdépartementale préalable à l'autorisation environnementale devant précéder la réalisation des travaux de l'autoroute A69. Par une décision du 18 octobre 2022, le magistrat délégué par la présidente du tribunal administratif de Toulouse a décidé la constitution d'une commission d'enquête composée de M. O N, en qualité de président, de M. M K, M. B E, M. H I, M. F D, M. G C et M. L A, en qualité de membres. Par une décision du 5 avril 2023, le magistrat délégué par la présidente du tribunal administratif de Toulouse a taxé les frais et vacations de M. B E à la somme totale de 9 647,80 euros, cette somme comprenant notamment une indemnité de 8 400 euros au titre de 175 vacations. Par sa requête, M. E demande au tribunal de réformer la décision précitée du 5 avril 2023, ensemble la décision de rejet de son recours administratif préalable obligatoire, et de rehausser le montant de l'indemnité due au titre des vacations à la somme de 13 704 euros. 
 Sur le cadre juridique du litige : 
 2. Aux termes de l'article R. 123-25 du code de l'environnement : " Les commissaires enquêteurs et les membres des commissions d'enquête ont droit à une indemnité, à la charge de la personne responsable du projet, plan ou programme, qui comprend des vacations et le remboursement des frais qu'ils engagent pour l'accomplissement de leur mission. / Un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, du budget et de l'intérieur fixe les modalités de calcul de l'indemnité. / Le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin qui a désigné le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d'enquête, détermine le nombre de vacations allouées au commissaire enquêteur sur la base du nombre d'heures que le commissaire enquêteur déclare avoir consacrées à l'enquête depuis sa nomination jusqu'au rendu du rapport et des conclusions motivées, en tenant compte des difficultés de l'enquête ainsi que de la nature et de la qualité du travail fourni par celui-ci. / Il arrête, sur justificatifs, le montant des frais qui seront remboursés au commissaire enquêteur. / Le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin fixe par ordonnance le montant de l'indemnité. Cette ordonnance est exécutoire dès son prononcé, et peut être recouvrée contre les personnes privées ou publiques par les voies du droit commun. / () / Cette ordonnance est notifiée au commissaire enquêteur, au responsable du projet, plan ou programme, et au fonds d'indemnisation des commissaires enquêteurs prévu à l'article R. 123-26. / La personne responsable du projet, plan ou programme verse sans délai au fonds d'indemnisation les sommes dues, déduction faite du montant de la provision versée dans les conditions définies à l'article R. 123-27. Le fonds verse les sommes perçues au commissaire enquêteur. / Dans un délai de quinze jours suivant la notification, le commissaire enquêteur et la personne responsable du projet, plan ou programme peuvent contester cette ordonnance en formant un recours administratif auprès du président du tribunal administratif concerné. Il constitue un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux, à peine d'irrecevabilité de ce dernier. Le silence gardé sur ce recours administratif pendant plus de quinze jours vaut décision de rejet. La décision issue de ce recours administratif peut être contestée, dans un délai de quinze jours à compter de sa notification, devant la juridiction à laquelle appartient son auteur. La requête est transmise sans délai par le président de la juridiction à un tribunal administratif conformément à un tableau d'attribution arrêté par le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat. Le président de la juridiction à laquelle appartient l'auteur de l'ordonnance est appelé à présenter des observations écrites sur les mérites du recours ".  
 3. L'ordonnance par laquelle le président du tribunal administratif ou son délégué fixe le montant de l'indemnité due à un commissaire enquêteur au titre des frais et vacations d'une enquête publique et sa décision prise sur le recours administratif préalable obligatoire prévu à l'article R. 123-25 du code de l'environnement revêtent un caractère administratif et non juridictionnel. Le recours dont elles peuvent faire l'objet en application des dispositions précitées du code de l'environnement est un recours de plein contentieux par lequel le juge détermine les droits à rémunération du commissaire enquêteur en tenant compte notamment des difficultés de l'enquête ainsi que de la nature et de la qualité du travail fourni par celui-ci. 
 Sur la portée de la contestation de M. E : 
 4. Aux termes de l'article 1 de l'arrêté du 29 juillet 2019 visé ci-dessus : " L'indemnité accordée aux commissaires enquêteurs prévue à l'article R. 123-25 du code de l'environnement et à l'article R. 134-19 du code des relations entre le public et l'administration comprend : des vacations ; le remboursement sur justificatif des frais de déplacement (transports et missions) qui s'effectue dans les conditions prévues par les décrets n° 2001-654 du 19 juillet 2001 et n° 2006-781 du 3 juillet 2006 susvisés ; le remboursement sur justificatif des autres frais qu'ils engagent pour l'accomplissement de leur mission (téléphone, télécopie, reprographie, secrétariat) ". Aux termes de l'article 2 de ce même arrêté : " Le nombre de vacations destinées à indemniser les commissaires enquêteurs assurant les fonctions prévues par les articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement et les commissaires enquêteurs désignés en application de la première phrase de l'article R. 131-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est déterminé par le président du tribunal administratif ou le magistrat qu'il délègue, sur la base du nombre d'heures que le commissaire enquêteur déclare avoir consacrées à l'enquête, en tenant compte des difficultés de l'enquête ainsi que de la nature et de la qualité du travail fourni par celui-ci ". Aux termes de l'article 3 de ce même arrêté: " Le nombre de vacations destinées à indemniser les commissaires enquêteurs assurant les fonctions prévues par les articles R. 134-18 à R. 134-21 du code des relations entre le public et l'administration et les commissaires enquêteurs désignés en application de la seconde phrase de l'article R. 131-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est déterminé, sous réserve des cas où une autre autorité administrative les a désignés, par le préfet, sur la base du nombre d'heures que le commissaire enquêteur déclare avoir consacrées à l'enquête, en tenant compte des difficultés de l'enquête ainsi que de la nature et de la qualité du travail fourni par celui-ci ". Aux termes de l'article 4 dudit arrêté : " Dans le cas d'une commission d'enquête, le nombre de vacations peut être différent pour chaque membre de cette commission. / Le montant hors taxe sur la valeur ajoutée de la vacation horaire est fixé à 48 euros nets ". 
 5. Par ordonnance du 5 avril 2023, le magistrat délégué par la présidente du tribunal administratif de Toulouse a fixé à 9 647,80 euros le montant de l'indemnité à verser à M. E, cette somme étant composée d'une indemnité de 8 400 euros pour 175 vacations, d'une indemnité de frais de déplacement pour un montant de 1 212,80 euros et d'une indemnité de frais divers pour un montant de 35 euros. Dans son recours administratif préalable, comme dans sa requête introductive d'instance, M. E ne conteste l'indemnité qui lui a été allouée qu'en ce qui concerne les vacations. Il demande que lui soit allouée une indemnisation à hauteur de 13 704 euros pour 285,50 vacations. 
 Sur la circulaire du secrétaire général du Conseil d'Etat du 20 janvier 2022 : 
 6. M. E soutient, dans le dernier état de ses écritures, que la décision d'indemnisation litigieuse ne pouvait légalement se fonder sur une circulaire du secrétaire général du Conseil d'Etat du 20 janvier 2022, dès lors que cette circulaire contient une grille indicative qui n'a pas vocation à s'appliquer aux enquêtes publiques confiées à une commission d'enquête et qui comporte des points de repères trop bas pour l'indemnisation des membres d'une commission d'enquête, ceux-ci intervenant dans des enquêtes plus complexes que celles confiées à un seul commissaire enquêteur. S'il est vrai que, dans son mémoire en défense, la présidente du tribunal administratif de Toulouse a rappelé que la circulaire précitée proposait des lignes directrices pour l'application des dispositions précitées de l'article 2 de l'arrêté du 29 juillet 2019 visé ci-dessus, tout en indiquant que ladite circulaire n'était pas applicable aux enquêtes publiques confiées aux commissions d'enquête, cette même autorité a aussi indiqué que la grille indicative contenue dans ladite circulaire avait été utilisée uniquement pour s'assurer que l'indemnisation des membres de la commission d'enquête n'était pas d'un niveau moindre que celle afférente à une enquête menée par un seul commissaire enquêteur. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté. 
 Sur les difficultés liées au contexte dans lequel s'est déroulée l'enquête publique : 
 7. M. E soutient que l'enquête publique a présenté des difficultés liées au " climat très particulier " dans lequel elle s'est déroulée. Cette allégation est toutefois contredite par les mentions portées dans le rapport de l'enquête publique établie par la commission d'enquête elle-même, mentions qui ne sont pas contredites en défense et selon lesquelles " l'enquête s'est déroulée dans un excellent climat ". En outre, aucun élément de l'instruction ne permet d'établir que le magistrat délégué par la présidente du tribunal administratif de Toulouse aurait sous-estimé les difficultés contextuelles de l'enquête publique au moment de la liquidation de l'indemnité due à M. E. Par conséquent, le moyen doit être écarté. 
 Sur le temps consacré à la lecture et l'analyse des contributions : 
 8. M. E soutient que l'indemnisation qui lui a été allouée n'a pas pris suffisamment en compte le temps consacré à la lecture et l'analyse des 6 311 contributions apportées à l'enquête publique. A l'appui de ce moyen, M. E fait notamment valoir, dans ses dernières écritures, que le volume de ces contributions excédait 1 200 000 mots et, sur la base d'un calcul théorique faisant intervenir des vitesses moyennes de lecture, d'ouverture de fichier, d'extractions d'arguments et de classement de ces arguments, il estime que le temps consacré à la lecture et l'analyse des 6 311 contributions a été de 100 heures, pour un volume déclaré de 50 heures. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que les 6 311 contributions étaient équivalentes en termes de temps d'analyse et de lecture. A cet égard, la partie défenderesse soutient, sans être sérieusement contredite, qu'un nombre important de contributions ne nécessitait pas une analyse aussi fine et lente que celles requises pour les contributions qui comportaient une argumentation technique ou juridique substantielle. En outre, il n'est pas contesté que le procès-verbal de synthèse des observations rédigé par la commission d'enquête elle-même mentionne que " compte tenu des contributions déposées plusieurs fois " et de 2 203 contributions identiques " assimilables à une pétition ", le nombre de contributions distinctes est de l'ordre de 3 800. Ainsi, la prise de connaissance de certaines observations ne nécessitait pas un temps de traitement équivalant à celui requis par les contributions les plus substantielles. Dès lors, l'argumentation du requérant, qui présuppose que chaque contribution a fait l'objet d'une lecture mot à mot et qui se fonde sur un calcul théorique supposant que le temps de lecture d'une contribution se détermine essentiellement en faisant le produit d'un nombre de mots par une vitesse de lecture, conduit à une évaluation excessive du nombre de vacations déclarées. Enfin, alors que la commission d'enquête était composée de sept membres, le requérant allègue qu'il n'était pas possible d'opérer une répartition de la charge de travail par thème et que chaque membre de la commission a dû lire et analyser individuellement chaque contribution, sans toutefois établir l'impossibilité de réaliser un partage des tâches sous la présidence de M. N. Dans ces conditions, il n'apparaît pas que le magistrat délégué par la présidente du tribunal administratif de Toulouse ait sous-estimé le temps consacré à la lecture et l'analyse des contributions ou minimisé la qualité du travail fourni. 
 Sur les contraintes de délai : 
 9. M. E soutient que les membres de la commission d'enquête ont dû travailler tous les jours de la semaine, y compris pendant les weekends et les vacances de Noël. Il ajoute que la durée de l'enquête a été portée à 45 jours et que la période durant laquelle il a travaillé a débuté dès sa désignation, ce qui fait que la période de travail effectif a duré 117 jours. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que la période s'étant écoulée entre la désignation des membres de la commission d'enquête et le début de l'enquête ait nécessité la même intensité de travail que la période de 45 jours couvrant l'enquête elle-même. En outre, à supposer même que M. E n'ait pas pris une seule journée de repos durant les 45 jours de l'enquête, l'indemnité qui lui a été allouée pour avoir siégé dans la commission d'enquête correspond à des vacations qui représentent une durée de travail journalière moyenne d'environ 4h00 pendant toute la période de l'enquête et il ne résulte pas de l'instruction que cette indemnisation ait été sous-évaluée au regard des difficultés de l'enquête et du travail fourni par M. E. Enfin, le requérant ne saurait se prévaloir de ce qu'il aurait dû travailler pendant les vacances de Noël, dès lors que l'indemnité qui lui ait dû l'est au titre de vacations et non au titre d'une période de travail durant laquelle naîtraient des droits à congés. Au vu de l'ensemble de ces éléments, il n'apparaît pas que le magistrat délégué par la présidente du tribunal administratif de Toulouse ait sous-estimé les difficultés liées à l'organisation du temps de travail des membres de la commission d'enquête pendant la période allant de la désignation de ces membres jusqu'au dépôt du rapport.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. E n'est pas fondé à demander la réformation de la décision l'ayant indemnisé au titre de 175 vacations. Par suite, la requête doit être rejetée. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. E est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B E, au ministre de la justice et à la société ATOSCA. 
 Copie du présent jugement sera adressée à la présidente du tribunal administratif de Toulouse. 
 Délibéré après l'audience du 27 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Katz, président, 
 M. Fernandez, premier conseiller, 
 M. Boutet-Hervez, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 avril 2025. 
 L'assesseur le plus ancien, 
 D. Fernandez 
 Le président-rapporteur, 
 D. Katz       La greffière, 
                 M. J 
 La République mande et ordonne au ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,