TA31 · 6ème Chambre — 29 avril 2025

Vu les procédures suivantes : 
 I- Par une requête, enregistrée le 31 juillet 2023 sous le n°2304577, l'association Fédération des chasseurs de la Haute-Garonne, représentée par Me Delaforcade, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 31 mai 2023 par lequel le maire de Lherm a interdit la chasse dans les parcelles communales retirées de l'association communale de chasse agréée, et notamment celles du bois des Escoumes, reportées sur la carte en annexe audit arrêté ; 
 2°) de mettre à la charge de ladite commune le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 -  l'arrêté contesté est entaché d'incompétence de son auteur, en vertu des dispositions combinées des articles L. 2241-1 et L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales et L. 422-10 du code de l'environnement ; 
 - il est entaché d'erreur de droit et d'un détournement de procédure, dès lors qu'il vise à passer outre la décision par laquelle la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne a refusé de faire droit à la demande du maire de Lherm de retirer les terrains en litige de l'association communale de chasse agréée (ACCA) de la commune. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 juillet 2024, la commune de Lherm, représentée par Me Ortholan, conclut au rejet de la requête, à ce qu'il soit enjoint à la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne de faire droit à la demande de retrait du 10 juin 2022 et d'édicter une décision en ce sens selon les modalités fixées aux articles R. 422-52 et R. 422-35 du code de l'environnement ou, à titre subsidiaire, d'instruire ladite demande, et, en tout état de cause, à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de ladite fédération sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé ; 
 - le maire était compétent et tenu d'édicter, sur le fondement de ses pouvoirs de police générale, un arrêté interdisant les actions de chasse dans un périmètre délimité compte tenu des atteintes portées à la sécurité des personnes et des biens, la mesure étant à cet égard nécessaire et proportionnée ; 
 - alors que le maire a demandé à la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne, par lettre du 17 avril 2023, de transmettre sans délai la décision fédérale relative au retrait des parcelles de l'ACCA, aucune réponse expresse du président de cette fédération ne lui est parvenue dans le délai prescrit par l'article R. 422-52 du code de l'environnement de sorte que, par application du 2° de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, ce silence vaut acceptation de la demande ; 
 - dans l'hypothèse où le tribunal estimerait que le silence du président de la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne doit être regardé comme constitutif d'une décision valant rejet, il y aurait lieu de procéder à une substitution de base légale, la décision attaquée pouvant être motivée par l'existence et le risque d'atteintes à la sécurité publique. 
 Par une ordonnance du 11 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 juillet suivant. 
 Par un courrier du 7 avril 2025, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de soulever d'office l'irrecevabilité des conclusions reconventionnelles présentées par la commune de Lherm, dès lors que de telles conclusions présentées en défense à des conclusions d'excès de pouvoir sont irrecevables. 
 La commune de Lherm a produit un mémoire, enregistré le 7 avril 2025, qui n'a pas été communiqué. 
 II- Par un déféré, enregistré le 23 novembre 2023 sous le n°2307135, le préfet de la Haute-Garonne demande au tribunal d'annuler l'arrêté susvisé du 31 mai 2023 par lequel le maire de Lherm a interdit la chasse dans les parcelles communales retirées de l'association communale de chasse agréée, et notamment celles du bois des Escoumes, reportées sur la carte en annexe audit arrêté. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté en cause a été pris par une autorité incompétente dès lors, d'une part, que le maire de Lherm n'établit pas qu'il a été mandaté par le conseil municipal pour présenter une demande d'opposition à l'apport forcé des terrains de la commune au territoire de chasse de l'ACCA, ainsi que l'exigent les dispositions combinées de l'article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales et de l'article L. 422-10 du code de l'environnement, d'autre part, et en tout état de cause, que le maire n'était pas compétent pour édicter un arrêté portant interdiction de chasser sur les parcelles communales, seule la fédération départementale des chasseurs, désormais en charge de la gestion des ACCA, ayant compétence pour prendre la décision de retirer de l'ACCA les terrains communaux, enfin, que le maire de Lherm ne pouvait davantage se fonder sur ses pouvoirs de police municipale prévus à l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour édicter une interdiction de chasser ; 
 - il est entaché d'inexactitude matérielle, dès lors que, contrairement à ce qui est indiqué dans ses motifs, aucune décision de retrait des terrains communaux de l'ACCA n'a été prise par la fédération départementale des chasseurs de la Haute-Garonne ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il retient que la sortie des terrains de l'ACCA emporte obligation d'interdiction de chasser et matérialisation de cette interdiction. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 mars 2024, la commune de Lherm, représentée par Me Ortholan, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - aucun des moyens soulevés n'est fondé ; 
 - le maire était compétent et tenu d'édicter, sur le fondement de ses pouvoirs de police générale, un arrêté interdisant les actions de chasse dans un périmètre délimité compte tenu des atteintes portées à la sécurité des personnes et des biens, la mesure étant à cet égard nécessaire et proportionnée ; 
 - alors que le maire a demandé à la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne, par lettre du 17 avril 2023, de transmettre sans délai la décision fédérale relative au retrait des parcelles de l'ACCA, aucune réponse expresse du président de cette fédération ne lui est parvenue dans le délai prescrit par l'article R. 422-52 du code de l'environnement de sorte que, par application du 2° de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, ce silence vaut acceptation de la demande ; 
 - dans l'hypothèse où le tribunal estimerait que le silence du président de la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne doit être regardé comme constitutif d'une décision valant rejet, il y aurait lieu de procéder à une substitution de base légale, la décision attaquée pouvant être motivée par l'existence et le risque d'atteintes à la sécurité publique. 
 Par une ordonnance du 14 janvier 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 4 février suivant. 
 La commune de Lherm a produit un mémoire, enregistré le 7 avril 2025, qui n'a pas été communiqué. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n°2307126 du 21 décembre 2023 du juge des référés ; 
 - les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Frindel ; 
 - les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Felix, représentant la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne, celles de Me Ortholan, représentant la commune de Lherm, et celles de Mme A, représentant le préfet de la Haute-Garonne. 
 Une note en délibéré, enregistrée le 16 avril 2025, a été produite pour la commune de Lherm dans chacune des deux instances, et n'a pas été communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un courrier du 10 juin 2022 adressé au président de la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne, le maire de Lherm (31) a déclaré faire opposition à l'exercice de la chasse sur plusieurs terrains appartenant au domaine privé de la commune, en application des dispositions du 5° de l'article L. 422-10 du code de l'environnement et de l'article L. 422-14 du même code, et demandé qu'il soit pris acte du retrait desdits terrains de l'association communale de chasse agréée (ACCA). Par un arrêté du 31 mai 2023, il a prononcé l'interdiction de chasser sur les parcelles en cause, notamment celles du bois des Escoumes. Le préfet de la Haute-Garonne et la fédération susmentionnée ont formé, chacun, un recours gracieux contre cet arrêté, respectivement le 21 juillet et le 27 juillet 2023, qui ont été implicitement rejetés au terme d'un délai de deux mois. Par l'ordonnance susvisée du 21 décembre 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a, à la demande du préfet, suspendu l'exécution de l'arrêté en litige. Par sa requête, la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne demande l'annulation dudit arrêté. Par son déféré, le préfet de la Haute-Garonne demande également son annulation. Ces requêtes, dirigées contre une même décision, ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. D'une part, l'article L. 422-10 du code de l'environnement dispose : " L'association communale est constituée sur les terrains autres que ceux : () / 5° Ayant fait l'objet de l'opposition de propriétaires, de l'unanimité des copropriétaires indivis qui, au nom de convictions personnelles opposées à la pratique de la chasse, interdisent, y compris pour eux-mêmes, l'exercice de la chasse sur leurs biens, sans préjudice des conséquences liées à la responsabilité du propriétaire, notamment pour les dégâts qui pourraient être causés par le gibier provenant de ses fonds. / Lorsque le propriétaire est une personne morale, l'opposition peut être formulée par le responsable de l'organe délibérant mandaté par celui-ci ". Aux termes de l'article L. 422-14 du même code : " L'opposition mentionnée au 5° de l'article L. 422-10 est recevable à la condition que cette opposition porte sur l'ensemble des terrains appartenant aux propriétaires ou copropriétaires en cause. / Cette opposition vaut renonciation à l'exercice du droit de chasse sur ces terrains. () ". Aux termes de l'article L. 422-15 de ce code : " La personne ayant formé opposition est tenue de procéder à la signalisation de son terrain matérialisant l'interdiction de chasser. () ". Aux termes de l'article L. 422-18 du même code : " L'opposition formulée en application du 3° ou du 5° de l'article L. 422-10 prend effet à l'expiration de la période de cinq ans en cours, sous réserve d'avoir été notifiée six mois avant le terme de cette période. A défaut, elle prend effet à l'expiration de la période suivante. La personne qui la formule la notifie au président de la fédération départementale des chasseurs. () ". Enfin, aux termes de l'article R. 422-52 du même code : " L'opposition mentionnée à l'article L. 422-18 est formulée par les personnes mentionnées aux 3° et 5° de l'article L. 422-10 (). A l'appui de leur demande, celles-ci joignent les justificatifs mentionnés au premier alinéa de l'article R. 422-24. / Le président de la fédération départementale des chasseurs statue dans un délai de quatre mois, au cours duquel il consulte le président de l'association, par lettre recommandée avec accusé de réception ou par un envoi recommandé électronique au sens de l'article L. 100 du code des postes et des communications électroniques. Le président de l'association communale de chasse agréée dispose d'un délai de deux mois pour émettre un avis. / La décision fait l'objet de la publicité prévue à l'article R. 422-35 ". 
 3. D'autre part, l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose : " Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ". Aux termes de l'article L. 100-3 du même code : " Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : / () / 2° Public : / a) Toute personne physique ; b) Toute personne morale de droit privé, à l'exception de celles qui sont chargées d'une mission de service public lorsqu'est en cause l'exercice de cette mission ". 
 4. Enfin, il découle des exigences attachées au respect du droit constitutionnel au recours une règle générale de procédure selon laquelle, en l'absence de texte réglant les effets du silence gardé pendant plus de deux mois par l'administration sur une demande, un tel silence vaut décision de rejet susceptible de recours. 
 5. Il ressort des pièces du dossier qu'aucune décision expresse favorable du président de la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne, seul compétent pour statuer dans ce département sur les oppositions formulées sur le fondement des dispositions du 5° de l'article L. 422-10 du code de l'environnement, n'est intervenue en réponse à la demande que lui avait adressée le maire de Lherm le 10 juin 2022. Par ailleurs, dès lors que cette demande émanait d'une autorité administrative, les dispositions précitées de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration ne trouvent pas à s'appliquer en l'espèce, de telle sorte que, conformément à la règle générale de procédure rappelée au point 4, le silence gardé par le président de ladite fédération au terme du délai de quatre mois prévu par les dispositions précitées de l'article R. 422-52 du code de l'environnement a fait naître une décision implicite de rejet et non d'acceptation. Dans ces conditions, alors que le retrait des terrains communaux du territoire de l'ACCA était subordonné à une décision de la fédération des chasseurs sans pouvoir résulter de la simple opposition formulée en application des dispositions précitées du 5° de l'article L. 422-10 du code de l'environnement, le préfet de la Haute-Garonne est fondé à soutenir qu'en se fondant sur la circonstance que lesdits terrains ne faisaient plus partie du territoire de l'ACCA pour, en application des articles L. 422-14 et L. 422-15 précités du même code, y interdire la pratique de la chasse, le maire de Lherm a entaché l'arrêté contesté d'inexactitude matérielle et d'une erreur de droit. 
 6. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 7. Aux termes de ses mémoires en défense, la commune de Lherm soutient que la décision contestée pouvait légalement être fondée sur les atteintes répétées à la sécurité publique, et le risque de nouvelles atteintes, en lien avec la pratique de la chasse dans le bois des Escoumes et à proximité de maisons d'habitation. Elle sollicite à cet égard une substitution de motifs. 
 8. Aux termes de l'article L. 420-2 du code de l'environnement : " Le Gouvernement exerce la surveillance et la police de la chasse dans l'intérêt général ". Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y sont relatifs ". Aux termes de l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. () ". 
 9. Si la police de la chasse constitue une police spéciale relevant, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 420-2 du code de l'environnement, de la compétence de l'Etat, ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le maire, agissant en vertu du pouvoir de police générale qu'il tient de l'article L. 2212-2 précité du code général des collectivités territoriales, limite le droit de chasser aux fins de garantir la sécurité des biens et des personnes, si les circonstances locales le justifient et dès lors que les mesures prises sont proportionnées à l'objectif poursuivi. 
 10. En l'espèce, la commune de Lherm fait valoir que l'interdiction de chasser sur l'ensemble des parcelles communales litigieuses, notamment du bois des Escoumes, telles qu'identifiées sur le plan annexé à l'arrêté litigieux, est motivée, notamment, par plusieurs incidents ayant mis en danger la sécurité des personnes et impliquant des chasseurs de l'ACCA. Toutefois, et d'une part, aucun des quatre incidents intervenus entre les mois d'août 2009 et septembre 2022 ne s'est produit dans la partie du territoire communal concernée par l'interdiction litigieuse, le premier d'entre eux étant, en tout état de cause, trop ancien pour caractériser un risque actuel de trouble à l'ordre public. Par ailleurs, la commune ne saurait utilement se prévaloir de manquements aux règles de sécurité à l'occasion d'une battue aux sangliers en janvier 2024, postérieurement à l'édiction de l'arrêté contesté, dès lors que ces circonstances ne révèlent pas une situation antérieure, et alors, en tout état de cause, que l'ACCA a pris des mesures pour éviter que de tels incidents ne se reproduisent. Elle ne saurait non plus se fonder sur le risque général que représente l'utilisation d'armes à feu dans le cadre de l'activité cynégétique. Dans ces conditions, en l'absence de troubles à l'ordre public, le maire de Lherm ne pouvait légalement édicter l'arrêté contesté sur le fondement de ses pouvoirs de police générale. D'autre part, à supposer que la fréquentation simultanée du bois des Escoumes  par des chasseurs, des promeneurs et des sportifs ou, plus ponctuellement, par des groupes d'élèves dans le cadre de courses d'orientation, puisse présenter des risques pour la sécurité publique, une telle circonstance ne saurait justifier, sans méconnaître le principe de proportionnalité, que la chasse y soit interdite en tout temps, dès lors qu'il n'est pas établi que les diverses utilisations du site ne pourraient être organisées selon un calendrier permettant de les concilier. En outre, la seule circonstance que quelques maisons d'habitation sont situées à moins de 150 mètres des terrains chassables de la commune ne justifie pas, en l'absence de risques suffisamment caractérisés de trouble à l'ordre public, une interdiction générale et absolue de chasser sur les parcelles litigieuses. Dans ces conditions, et alors que, contrairement à ce que soutient la commune en défense, le maire n'était pas en situation de compétence liée pour édicter l'arrêté contesté, la substitution de motifs sollicitée ne peut être accueillie. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, que l'arrêté du 31 mai 2023 du maire de Lherm doit être annulé. 
 Sur les conclusions reconventionnelles présentées par la commune de Lherm dans l'instance n°2304577 : 
 12. Sont irrecevables des conclusions reconventionnelles présentées en défense à des conclusions d'excès de pouvoir. Par suite, les conclusions présentées par la commune de Lherm, tendant à ce qu'il soit enjoint à la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne de faire droit à la demande de retrait du 10 juin 2022 et d'édicter une décision en ce sens selon les modalités fixées aux articles R. 422-52 et R. 422-35 du code de l'environnement ou, à titre subsidiaire, d'instruire ladite demande, qui, au demeurant, portent sur un litige distinct, ne peuvent qu'être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la fédération des chasseurs de la Haute-Garonne et de l'Etat, qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans les présentes instances, les sommes demandées par la commune de Lherm au titre des frais exposés par elle. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ladite commune la somme demandée par cette fédération sur leur fondement. 
 14.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté attaqué du maire de Lherm du 31 mai 2023 est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Fédération des chasseurs de la Haute-Garonne, au préfet de la Haute-Garonne et à la commune de Lherm. 
 Délibéré après l'audience du 11 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Meunier-Garner, présidente, 
 M. Frindel, conseiller, 
 Mme Préaud, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 T. FRINDEL        
 La présidente, 
 M.-O. MEUNIER-GARNER 
 La greffière, 
 M. B 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef, 
 Nos 2304577, 2307135