TA59 · 1ère Chambre — 18 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 22 mai 2023, 17 janvier 2024 et 5 juin 2024, la société Tisserin Promotion, représentée par la Selas Fidal, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 23 janvier 2023 par lequel le maire d'Audresselles a refusé de lui accorder un permis de construire pour l'édification d'un bâtiment de douze logements sur un terrain situé 179 rue du Lieutenant A, sur le territoire communal, et a retiré le permis de construire tacitement accordé pour ce même projet, ainsi que la décision du 18 avril 2023 rejetant son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune d'Audresselles la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué doit s'analyser comme une décision de retrait d'un permis de construire tacitement accordé, compte tenu de l'absence de notification régulière d'une majoration du délai d'instruction ;  
 - il ne pouvait par conséquent être édicté sans mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable ; 
 - le motif tiré de l'incomplétude du dossier ne pouvait légalement lui être opposé dès lors que le dossier fourni était complet et que la commune n'a pas attendu l'expiration du délai majoré pour lui opposer ce motif de refus ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 1.2 b du règlement de la zone bleue du plan de prévention des risques littoraux du Boulonnais n'est pas fondé ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UCb.4 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal n'est pas fondé ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UCb.6 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ne l'est pas non plus ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UCb.10 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ne l'est pas davantage ; 
 - le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article UCb.12 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal ne pouvait légalement lui être opposé. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 12 septembre 2023, 6 mai 2024 et 5 juillet 2024, la commune d'Audresselles, représentée par la SCP Manuel Gros, Héloïse Hicter et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Tisserin Promotion.  
 Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Boileau, 
 - les conclusions de Mme Grard, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Blanco, représentant la société Tisserin Promotion, 
 - et les observations de Me Lachal, représentant la commune d'Audresselles.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Tisserin Promotion a déposé le 30 septembre 2022 un dossier de demande de permis de construire pour l'édification d'un bâtiment de douze logements sur un terrain situé 179 rue du Lieutenant A, sur le territoire d'Audresselles. Par un arrêté du 23 janvier 2023, le maire de la commune a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Le 18 avril 2023, le maire d'Audresselles a rejeté le recours gracieux formé par la société requérante le 28 février 2023. Par sa requête, la société Tisserin Promotion demande l'annulation de l'arrêté du 23 janvier 2023.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. ". Aux termes de l'article R. 432-38 de ce code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". En vertu de l'article R. 423-23 du même code, le délai d'instruction de droit commun est de trois mois pour les demandes de permis de construire autres que ceux portant sur une maison individuelle ou ses annexes. L'article R. 423-19 de ce code prévoit que " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet " et, aux termes de l'article R. 423-22 : " ()  le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un dossier de demande de permis de construire est incomplet, la commune doit inviter le demandeur, dans un délai d'un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur adresse, dans le délai de trois mois à compter de la réception de ce courrier, l'ensemble des pièces manquantes, le délai d'instruction commence à courir à la date à laquelle la commune reçoit ces pièces et, si aucune décision n'est notifiée à l'issue du délai d'instruction, un permis de construire est tacitement accordé. A l'inverse, si le demandeur n'adresse pas à la commune l'ensemble des pièces manquantes dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet de la demande de permis de construire naît à l'expiration du délai d'instruction. 
 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 474-1 du code de l'urbanisme : " () I.- Lorsqu'en application du présent livre et des articles L. 112-14 et L. 112-15 du code des relations entre le public et l'administration, l'autorité compétente notifie un document par voie électronique à un usager, l'intéressé est réputé en avoir reçu notification : / 1° En cas d'utilisation d'un envoi recommandé électronique, le lendemain de la date d'envoi de l'information prévue au I de l'article R. 53-3 du code des postes et communications électroniques ; / 2° En cas d'utilisation d'un procédé électronique tel que mentionné à l'article R. 112-17 du code des relations entre le public et l'administration, par dérogation à l'article R. 112-20 du même code, le lendemain de la date d'envoi de l'avis de dépôt à l'usager ". Aux termes de l'article L. 112-15 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une personne doit adresser un document à l'administration par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l'utilisation () d'un envoi recommandé électronique au sens de l'article L. 100 du code des postes et des communications électroniques ou d'un procédé électronique, accepté par cette administration, permettant de désigner l'expéditeur et d'établir si le document lui a été remis. / Lorsque l'administration doit notifier un document à une personne par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l'utilisation d'un envoi recommandé électronique au sens du même article L. 100 ou d'un procédé électronique permettant de désigner l'expéditeur, de garantir l'identité du destinataire et d'établir si le document a été remis. L'accord exprès de l'intéressé doit être préalablement recueilli () ". En outre, l'article R. 112-18 du même code dispose que : " Après accord exprès de la personne recueilli par voie électronique, celle-ci choisit, le cas échéant, parmi les moyens que lui propose l'administration, celui par lequel elle désire recevoir les avis de dépôt qui lui sont adressés. Elle maintient à jour, par la même voie, ses coordonnées afin que les avis de dépôt puissent lui parvenir. / Si elle ne souhaite plus bénéficier du procédé électronique, elle en informe l'administration par voie électronique dans un délai de préavis, fixé au préalable par cette dernière, qui ne peut excéder trois mois ". 
 4. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du formulaire CERFA complété par la société requérante, que celle-ci a expressément accepté de recevoir par voie électronique, à l'adresse électronique individuelle par elle renseignée, " les documents transmis en cours d'instruction par l'administration ". Il ressort également des pièces du dossier que le maire d'Audresselles, autorité compétente pour ce faire, a, par un courriel envoyé à cette adresse électronique le 27 octobre 2022, soit avant l'expiration du délai d'un mois prévu par l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme, courriel dont il a été accusé réception de lecture le même jour, adressé à la pétitionnaire une demande l'invitant à fournir les pièces manquantes au dossier de demande de permis de construire déposé le 30 septembre 2022, notamment l'attestation de réalisation de l'étude plan de prévention des risques prévue à l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme. Cette demande comportait l'ensemble des informations prévues par l'article R. 423-39 précité de ce code. Il ressort enfin des pièces du dossier que la société pétitionnaire a déposé en ligne, sur la plateforme numérique de la commune, le 23 décembre 2022, des documents complémentaires en réponse à cette demande et qu'elle a reçu un accusé de réception signé du service urbanisme. Dans ces circonstances, la société pétitionnaire doit être regardée comme ayant reçu notification régulière de la suspension du délai d'instruction de sa demande et elle n'est pas fondée à soutenir qu'elle bénéficiait d'un permis de construire tacitement accordé le 30 décembre 2022, qui ne pouvait légalement être retiré par l'arrêté attaqué du 23 janvier 2023, sans qu'ait été mise en œuvre la procédure contradictoire prévue à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend également : () c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain () " et aux termes de l'article R. 431-16 du même code, dans sa version applicable : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : () f) Lorsque la construction projetée est subordonnée par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou un plan de prévention des risques miniers approuvés, ou rendus immédiatement opposables en application de l'article L. 562-2 du code de l'environnement, ou par un plan de prévention des risques technologiques approuvé, à la réalisation d'une étude préalable permettant d'en déterminer les conditions de réalisation, d'utilisation ou d'exploitation, une attestation établie par l'architecte du projet ou par un expert certifiant la réalisation de cette étude et constatant que le projet prend en compte ces conditions au stade de la conception () ". Il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de la méconnaissance du f) de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme de s'assurer de la production, par le pétitionnaire, d'un document établi par l'architecte du projet ou par un expert attestant qu'une étude a été menée conformément aux exigences de la règlementation et que ses résultats ont été pris en compte au stade de la conception du projet. 
 6. Le maire d'Audresselles a, dans l'arrêté attaqué, opposé à la société pétitionnaire l'incomplétude du dossier de demande de permis de construire en raison de l'absence de production de documents graphiques complémentaires et de l'étude prévue par l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme, en dépit de la demande faite en ce sens le 27 octobre 2022. Si la société Tisserin Promotion est fondée à soutenir que le maire ne pouvait légalement lui opposer l'absence de production de documents graphiques dès lors que de tels documents, à les supposer insuffisants, ont été fournis, il est constant qu'elle n'a en revanche pas fourni d'étude des risques, se bornant à produire un engagement à faire réaliser une telle étude. La commune d'Audresselles a pu dès lors légalement considérer que le dossier de demande de permis de construire était incomplet et refuser, pour ce motif, de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée. La circonstance que la décision ait été prise avant l'expiration du délai de trois mois accordé à la société Tisserin Promotion pour compléter son dossier n'a pas pour effet de rendre ce motif de refus irrégulier dès lors que la pétitionnaire a transmis, le 23 décembre 2022, les pièces qu'elle souhaitait ajouter à sa demande, sans indiquer à cette occasion qu'elle envisageait un envoi complémentaire ultérieur. Par suite, c'est à bon droit que le maire d'Audresselles a fondé l'arrêté du 23 janvier 2023 sur le motif tiré de l'incomplétude du dossier de demande de permis de construire. 
 7. En troisième lieu, l'article 1.2b du règlement de plan de prévention des risques littoraux (PPRL), portant sur la zone classée en bleue, prévoit que : " les surface de plancher seront situées au-dessus de la cote de référence. / l'emprise au sol soustrayant du volume à l'inondation totale des construction (bâtiment et accès) sera limitée à 20% de la surface de l'unité foncière du terrain ou à 100m² si la surface de l'unité foncière est inférieure à 500m² () ". Ce même règlement définit l'emprise au sol soustrayant le volume à l'inondation comme " la surface occupée par les remblais et autres obstacles se développant au-dessus du terrain naturel ". Le niveau du terrain naturel étant défini par ce plan comme " le niveau de référence avant travaux tel qu'indiqué sur les pièces jointes à la demande d'occupation du sol. Ce niveau de référence doit être rattaché au Nivellement général de la France (NGF) ". 
 8. Pour refuser d'accorder le permis de construire sollicité par la société Tisserin Promotion, la commune a considéré que l'emprise au sol soustrayant du volume à l'inondation au sens du PPRL correspondait à l'emprise au sol totale de la construction projetée, soit 524,71m², et qu'elle dépassait en conséquence, compte tenu de la contenance de la parcelle d'assiette, le coefficient de 20% autorisé. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du plan de coupe joint à la demande, que la construction projetée s'implante directement sur le terrain naturel, de sorte qu'elle ne crée aucune emprise au sol ayant pour effet de soustraire du volume à l'inondation au sens des dispositions précitées du PPRL. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que ce motif ne pouvait légalement fonder le refus de délivrance du permis de construire litigieux. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article UCb.6, relatif aux limites séparatives, du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Boulonnais : " () 5. Lorsque, en application des dispositions des 2, 3 et 4 du présent article, il est choisi ou imposé d'implanter les constructions en conservant des marges d'isolement, cette implantation doit respecter les conditions suivantes (voir schéma illustratif à la fin du présent règlement) / La distance comptée horizontalement de tout point de la construction au point le plus proche des limites séparatives doit être au moins égale à la moitié de la hauteur de ladite construction (H) ; / cette même distance ne peut être inférieure à 3 mètres dans le cas d'un mur percé de baies, à 2 mètres dans le cas d'un mur aveugle ". Le lexique du règlement du PLUi définit la hauteur des constructions comme correspondant à " la distance entre le point le plus bas et le point le plus haut d'une construction ", le point le plus haut correspondant, selon le schéma illustratif n° 8 joint au règlement, à l'élément majeur de la construction située au plus proche de la limite séparative. 
 10. Il résulte de ces dispositions, en l'absence de mention particulière du règlement du plan local d'urbanisme, que tout point de la façade, y compris au niveau de balcons en saillie ou de débords de toiture, doit respecter une distance minimale par rapport à la limite séparative correspondant à la moitié de la hauteur de la façade, mesurée au point le plus haut correspondant à l'élément majeur de la construction située au plus proche de la limite séparative, soit dans le cas d'une toiture inclinée, l'égout du toit. 
 11. Il ressort des pièces du dossier que la façade nord de la construction se situe pour l'essentiel à 3,50 mètres de la limite séparative, avec une avancée à trois mètres au niveau du balcon en saillie. Dès lors que la hauteur à prendre en compte au sens du règlement du PLUi est de 5,65 mètres, correspondant à l'égout du toit, et que par ailleurs, le règlement interdit que la distance soit inférieure à trois mètres, la requérante est fondée à soutenir que le maire d'Audresselles a fait une inexacte application des dispositions de l'article UCb.6 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal du Boulonnais en lui opposant une distance aux limites séparatives calculée à partir de la hauteur au faîtage. 
 12. En cinquième lieu, d'une part, aux termes de l'article UCb.4 du règlement du PLUi, portant sur les réseaux publics : " () 8. Pour recevoir une construction ou une installation nouvelle qui, par sa destination, implique une utilisation d'électricité, un terrain doit obligatoirement être desservi par un réseau électrique suffisant () ". 
 13. D'autre part, aux termes de l'article L. 332-15 du code d'urbanisme : " L'autorité qui délivre l'autorisation de construire () exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction (), notamment en ce qui concerne () l'alimentation en eau, gaz et électricité (). / Les obligations imposées ci-dessus s'étendent au branchement des équipements propres à l'opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes. / L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures. ". 
 14. Il résulte des dispositions mentionnées au point précédent que seul peut être mis à la charge du bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme le coût des équipements propres à son projet. Dès lors que des équipements excèdent, par leurs caractéristiques et leurs dimensions, les seuls besoins constatés et simultanés d'un ou, le cas échéant, plusieurs projets de construction et ne peuvent, par suite, être regardés comme des équipements propres au sens de l'article L. 332 15, leur coût ne peut être, même pour partie, supporté par le titulaire du permis. 
 15. Il ressort de l'avis rendu par la société Enedis le 25 octobre 2022 dans le cadre de l'instruction de la demande de permis de construire déposée par la société requérante que le projet peut être raccordé au réseau public d'électricité existant, situé à une dizaine de mètres du terrain d'assiette, et que les travaux s'élèvent à la somme de 3 505,09 euros hors-taxe. Il en résulte que la desserte du projet en litige n'exige qu'un raccordement au réseau de distribution électrique et non une extension de celui-ci. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le maire d'Audresselles ne pouvait refuser de lui délivrer le permis demandé au motif qu'une extension du réseau d'électricité était nécessaire. 
 16. En cinquième lieu, aux termes de l'article UCb.10 du règlement du PLUi, relatif à l'aspect extérieur des constructions : " 1. De manière générale, les constructions et installations autorisées ne doivent nuire ni par leur volume, ni par leur aspect à l'environnement immédiat et aux paysages dans lesquels elles s'intégreront () ". 
 17. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. 
 18. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux prend place dans une commune rurale littorale, située au sein du Grand Site de France des Deux Caps, caractérisée par la présence d'anciennes maisons de pêcheur et de quelques villas isolées permettant de préserver une respiration paysagère. Les abords directs du projet sont plus particulièrement caractérisés par la présence de constructions individuelles de petits gabarits et d'architecture simple. Le projet litigieux, qui consiste en la démolition d'une maison individuelle et en la construction à la place d'un immeuble collectif R+2 d'une superficie de 544,71m² adopte un style architectural complexe qui rompt avec la simplicité du bâti existant. En outre, la volumétrie importante du projet, situé en front de mer, contraste fortement avec le gabarit des constructions voisines. Dans ces conditions, alors que l'architecte des Bâtiments de France s'est également prononcé défavorablement au projet, la société Tisserin Promotion n'est pas fondée à soutenir que le maire d'Audresselles a commis une erreur d'appréciation en fondant sa décision sur la méconnaissance des dispositions de l'article UCb.10 du règlement du PLUi de la communauté d'agglomération du Boulonnais. 
 19. En dernier lieu, aux termes de l'article UCb.12 du règlement du PLUi, relatif aux espaces libres et aux plantations : " () 3. Dans tous les projets d'habitations, les espaces verts représenteront : () b) En zone UCb-II, un coefficient de 0,4. ". 
 20. Il ressort de l'ensemble des pièces du dossier, alors que le coefficient d'espaces verts n'est pas précisément calculé par la pétitionnaire, que les espaces verts représenteront moins de 40% de la surface totale du terrain d'assiette du projet. Par suite, c'est à bon droit que le maire d'Audresselles a opposé à la société requérante la méconnaissance des dispositions de l'article UCb.12 du règlement du PLUi de la communauté d'agglomération du Boulonnais. 
 21. Il résulte de l'instruction que le maire d'Audresselles aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur les seuls motifs tirés de l'incomplétude du dossier et de la méconnaissance des articles UCb.10 et UCb.12 du règlement du PLUi de la communauté d'agglomération du Boulonnais. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Audresselles, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Tisserin Promotion au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Tisserin Promotion une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Tisserin Promotion est rejetée. 
 Article 2 : La société Tisserin Promotion versera à la commune d'Audresselles une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Tisserin Promotion et à la commune d'Audresselles.  
 Délibéré après l'audience du 24 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Leguin, présidente, 
 Mme Piou, première conseillère, 
 M. Boileau, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé  
 C. Boileau 
 La présidente, 
 Signé 
 A-M. Leguin     La greffière, 
 Signé  
 S. Sing 
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,