TA76 · 4 ème Chambre — 14 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 novembre 2023 et 24 octobre 2024, M. A C demande au tribunal : 
 1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 30 mai 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune du Val d'Hazey a créé un emploi permanent d'attaché territorial principal pour occuper les fonctions de secrétaire général ; 
 2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, tous les actes pris en application de cette délibération ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune du Val d'Hazey une somme de 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable ; 
 - la délibération attaquée est entachée d'incompétence dès lors que le conseil municipal n'avait pas compétence pour créer un emploi qui n'est pas prévu par la loi ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - elle vise les articles 3-2 et 3-3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 alors qu'ils ont été abrogés ; 
 - elle vise la délibération 23 novembre 2021 créant un emploi permanent d'attaché territorial principal pour occuper les fonctions de directeur général des services qui, concernant la création d'un tel emploi, ne peut en constituer la base légale ; 
 - elle est intervenue au terme d'une procédure irrégulière : 
 * en l'absence d'avis du comité social territorial, en méconnaissance de l'article L. 253-5 du code général de la fonction publique et de l'article 54 du décret n° 2021-571 du 10 mai 2021 ; 
 * dès lors que la publication de la vacance de l'emploi et l'information du centre de gestion ont été effectuées avant son intervention ; une telle circonstance méconnaît le principe d'égale admissibilité aux emploi publics ; 
 - elle n'a pu légalement retirer ladite délibération, dès lors d'une part, qu'elle n'est entachée d'aucune erreur matérielle et d'autre part, qu'il s'agit d'une décision créatrice de droit au profit de l'agent occupant l'emploi qu'elle avait créé ; à défaut, elle ne prévoit aucune disposition transitoire ; 
 - elle méconnaît les dispositions des décrets n° 87-1103 et décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 ; 
 - elle est entachée d'illégalité dès lors qu'elle crée un emploi fonctionnel faisant office de secrétaire général en dehors des cas prévus par la loi, un tel emploi ayant été remplacé par celui de directeur général des services ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 313-1 du code général de la fonction publique dès lors qu'elle ne mentionne pas le niveau de recrutement et de rémunération dans le cas où l'emploi serait pourvu par un agent contractuel ; 
 - elle méconnaît les dispositions de l'article L. 343-1 du code général de la fonction publique ; 
 - elle est entachée d'un détournement de pouvoir. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 24 juillet 2024, la commune du Val d'Hazey, représentée par la SELARL Huon et Sarfati, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. C. 
 Elle soutient que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable en raison de sa tardiveté ; 
 - à titre subsidiaire, aucun de ses moyens n'est fondé. 
 M. B D a produit des observations enregistrées le 6 mars 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 ; 
 - le décret n° 87-1101 du 30 décembre 1987 ; 
 - le décret n° 2017-556 du 14 avril 2017 ; 
 - le décret n° 2021-571 du 10 mai 2021 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cotraud, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Delacour, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. C et de Me Garceries, représentant la commune du Val d'Hazey. 
 M. D n'était pas présent, ni représenté. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 23 novembre 2021, le conseil municipal de la commune du Val d'Hazey a décidé la création d'un emploi permanent d'attaché territorial principal pour occuper les fonctions de directeur général des services. Par une délibération du 30 mai 2023, dont M. C, alors conseiller municipal, demande l'annulation, ainsi que des actes pris pour son application, le conseil municipal de la commune du Val d'Hazey a décidé de rapporter cette délibération et de créer, à compter de la mi-juillet 2023, un emploi permanent d'attaché territorial principal pour occuper les fonctions de secrétaire général.  
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". 
 3. Le délai dont dispose un membre du conseil municipal pour attaquer une délibération de ce conseil court de la date de la séance dès lors qu'il y a été régulièrement convoqué, même s'il n'y a pas assisté. 
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. () ". Aux termes de l'article L. 2131-8 du même code : " Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles L. 2131-2 et L. 2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l'Etat dans le département de mettre en œuvre la procédure prévue à l'article L. 2131-6. () ". 
 5. Ces dispositions permettent à une personne qui s'estime lésée par un acte d'une autorité communale relevant du contrôle de légalité du représentant de l'Etat dans le département de saisir ce dernier en vue qu'il le défère au tribunal administratif. Cette saisine n'ayant pas pour effet de priver cette personne de la faculté d'exercer un recours direct contre cet acte, le refus du préfet de déférer celui-ci au tribunal administratif ne constitue pas une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. En revanche, si elle a été formée dans le délai du recours contentieux ouvert contre cet acte, la demande ainsi présentée au préfet a pour effet de proroger ce délai jusqu'à l'intervention de la décision explicite ou implicite par laquelle le préfet se prononce sur ladite demande. 
 6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 3 juillet 2023, reçu le 9 juillet, M. C a demandé au préfet de l'Eure de déférer la délibération du 30 mai 2023 et les décisions et actes pris en application de celles-ci. Par un courrier du 28 juillet 2023, le préfet a informé l'intéressé que, ayant relevé une irrégularité entachant cette délibération, il a formé un recours gracieux auprès du maire de la commune du Val d'Hazey. Par ce courrier, dont la date de réception n'est au demeurant pas connue, ni par le courriel suivant du 17 octobre 2023, le préfet ne peut être regardé, contrairement à ce que soutient la commune en défense, comme s'étant prononcé sur la demande de déféré formée par M. C. Dans ces conditions, le délai de recours n'ayant pas commencé à courir de nouveau, la requête de ce dernier, enregistrée le 23 novembre 2023, n'est pas tardive en ce qu'elle est dirigée contre la délibération précitée du 30 mai 2023.  
 7. En second lieu et d'une part, il ressort des pièces du dossier que le contrat d'engagement à durée déterminée de M. B D conclu le 6 juillet 2023 pour la période du 1er juillet au 31 juillet 2023, a été affiché le même jour. Eu égard à ses termes, et à sa conclusion antérieurement à la création, à la mi-juillet 2023, de l'emploi de secrétaire général créé par la délibération attaquée du 30 mai 2023, ce contrat, qui au demeurant ne la vise pas, ne peut être regardé comme un acte pris pour l'application de celle-ci. Dans ces conditions, faute pour la demande de déféré, mentionnée au point précédent, d'avoir porté expressément sur ce contrat et d'avoir ainsi pu proroger le délai de recours à son égard, la requête de M. C doit être regardée comme tardive en ce qu'elle tend à son annulation par voie de conséquence de celle de la délibération précitée. 
 8. D'autre part et en revanche, il ressort des pièces du dossier que le contrat d'engagement à durée déterminée de M. B D conclu le 18 juillet 2023 pour la période du 1er août 2023 au 31 juillet 2026, a été affiché le 21 juillet. Par un courrier du 20 septembre 2023, M. C a réitéré sa demande au préfet tendant à ce qu'il défère la délibération précitée et " les actes pris au visa de celle-ci ". Cette demande, sur laquelle le préfet n'a pas davantage statué que sur celle initiale, doit être regardée comme ayant prorogé le délai de recours à l'encontre du contrat d'engagement du 18 juillet 2023, sans que ce délai ait commencé à courir de nouveau. Dans ces conditions, la requête de M. C ne peut être regardée comme tardive en ce qu'elle tend à l'annulation de ce contrat. 
 9. Par suite de ce qui a été dit aux trois points précédents, la fin de non-recevoir opposée en défense par la commune tirée de la tardiveté de la requête doit être accueillie dans la seule mesure décrite au point 7, et écartée pour le surplus. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la délibération du 30 mai 2023 : 
 10. En premier lieu et d'une part, aux termes de l'article L. 313-1 du code général de la fonction publique : " Les emplois de chaque collectivité ou établissement mentionné à l'article L. 4 sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. / La délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé. Lorsqu'il s'agit d'un emploi mentionné à l'article L. 412-5, elle précise en outre la nature de celui-ci et la durée des fonctions. Elle indique, le cas échéant, si l'emploi peut également être pourvu par un agent contractuel territorial. Dans ce dernier cas, elle indique le motif invoqué, la nature des fonctions, les niveaux de recrutement et de rémunération de l'emploi créé. / Aucune création d'emploi ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le permettent. / Un décret en Conseil d'Etat fixe le nombre maximal d'emplois mentionnés à l'article L. 412-5 comportant des responsabilités d'encadrement, notamment de directeur général adjoint des services, d'emplois de direction de services, de conseil ou d'expertise ou de conduite de projet que chaque collectivité territoriale ou établissement public peut créer, en fonction de son importance démographique. () ". 
 11. D'autre part, aux termes de l'article 2 du décret du 30 décembre 1987 susvisé portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux : " Les membres du cadre d'emplois participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques décidées dans les domaines administratif, financier, économique, sanitaire, social, culturel, de l'animation et de l'urbanisme. Ils peuvent ainsi se voir confier des missions, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières, notamment en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière et de contrôle de gestion, de gestion immobilière et foncière et de conseil juridique. Ils peuvent également être chargés des actions de communication interne et externe et de celles liées au développement, à l'aménagement et à l'animation économique, sociale et culturelle de la collectivité. Ils exercent des fonctions d'encadrement et assurent la direction de bureau ou de service. / Ils peuvent, en outre, occuper les emplois administratifs de direction des collectivités territoriales () / Les titulaires du grade d'attaché principal exercent leurs fonctions dans les communes de plus de 2 000 habitants (). Ils peuvent, en outre, occuper l'emploi de directeur général des services de communes de plus de 2 000 habitants () ". 
 12. Les dispositions précitées prévoient que les membres du cadre d'emploi des attachés territoriaux, titulaires du grade d'attaché principal, ne peuvent exercer leurs fonctions que dans les seules communes de plus de 2 000 habitants. Ils peuvent également en outre s'y voir confier l'emploi de directeur général des services. 
 13. Enfin, aux termes de l'article 1er du décret du 30 décembre 1987 susvisé portant dispositions statutaires particulières à certains emplois administratifs de direction des collectivités territoriales et des établissements publics locaux assimilés : " I.- Les dispositions du présent décret sont applicables aux emplois suivants : / 1. Directeur général des services des communes de 2 000 habitants et plus () ". Aux termes de l'article 2 dudit décret : " Le directeur général des services des communes de 2 000 habitants et plus est chargé, sous l'autorité du maire, de diriger l'ensemble des services de la commune et d'en coordonner l'organisation. () ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les fonctionnaires nommés dans l'un des emplois mentionnés à l'article 1er et qui ne sont pas recrutés suivant les modalités de l'article [L. 343-1 du code général de la fonction publique] sont placés en position de détachement dans les conditions et suivant les règles statutaires prévues pour cette position dans leur cadre d'emplois, corps ou emploi d'origine. / Ces fonctionnaires sont classés à l'échelon de l'emploi fonctionnel comportant un indice égal ou, à défaut, immédiatement supérieur à celui dont ils bénéficiaient dans leur grade. () ". Aux termes de l'article 7 de ce même décret : " Seuls les fonctionnaires de catégorie A peuvent être détachés dans un emploi de : / 1. Directeur général des services d'une commune de 2 000 à 40 000 habitants ; () ". Aux termes de l'article 8 du décret précité : " Les fonctionnaires détachés sur un des emplois mentionnés à l'article 1er perçoivent le traitement afférent à leur grade lorsque celui-ci est ou devient supérieur à celui afférent à l'indice brut terminal de l'emploi occupé sans que cette rémunération puisse excéder celle afférente à la hors-échelle D ". Aux termes de l'article 12-2 de ce décret : " Les emplois de : / 1. Directeur général des services des communes de 2 000 à 40 000 habitants ; (), comprennent 9 échelons. / La durée du temps passé dans chaque échelon est fixée à l'annexe IV ". 
 14. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la délibération attaquée du 30 mai 2023, que le conseil municipal de la commune du Val d'Hazey a créé un emploi de secrétaire général chargé des fonctions suivantes : " assister le maire et les élus à la définition des orientations stratégiques ; piloter les différents projets stratégiques ; mettre en œuvre une organisation interne adaptée ; superviser le management des services ; animer l'équipe administrative ", et a rapporté la précédente délibération du 23 novembre 2021 par laquelle il avait créé un emploi de directeur général des services. Dès lors que de telles missions correspondent à celles, décrites à l'article 2 précité du décret du 30 décembre 1987, exercées par un directeur général des services, le conseil municipal n'a pu, sans méconnaître les dispositions de cet article, créé un emploi de secrétaire général chargé des mêmes fonctions, qui étaient au demeurant auparavant confiées à un directeur général des services. Ce moyen doit par suite être accueilli. 
 15. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que, ainsi qu'il a été dit au point 1, par une délibération du 23 novembre 2021, le conseil municipal de la commune du Val d'Hazey a décidé la création d'un emploi permanent d'attaché territorial principal pour occuper les fonctions de directeur général des services à compter du 1er janvier 2022, et que par un contrat d'engagement à durée déterminée, conclu le 12 janvier 2022 et dont les stipulations prévoyaient qu'il ne pourrait être prolongé, elle a recruté M. D pour occuper cet emploi, du 1er janvier 2022 au 30 juin 2023. Il ressort de ses termes que, par la délibération du 30 mai 2023, le conseil municipal a créé un poste de secrétaire général, " les fonctions de l'agent recruté [pour assurer les missions de gestion de l'administration] prenant fin à la mi-juillet 2023 ". Par deux contrats successifs conclus les 6 et 18 juillet 2023, le contrat précédent de M. D a été renouvelé pour assurer un remplacement momentané du 1er juillet au 31 juillet 2023, puis celui-ci a été recruté pour occuper l'emploi nouvellement créé de secrétaire général, jusqu'au 31 juillet 2026. Par ailleurs, il ressort des termes du courrier du 24 juillet 2023 valant recours gracieux contre la délibération précitée du 30 mai 2023, que le préfet de l'Eure a d'une part, rappelé que M. D avait été recruté par son précédent contrat, à titre dérogatoire, à charge pour lui d'être admis au concours d'attaché territorial, auquel il a néanmoins échoué, et d'autre part, relevé qu'il était maintenu " sur ses anciennes missions de DGS, confiées désormais au secrétaire général ". Par un courrier du 2 octobre 2023, le maire de la commune du Val d'Hazey a fait savoir au préfet en réponse que " [s]on objectif () est clair : conserver ce précieux collaborateur non statutaire sur des missions conformes aux dispositions législatives et réglementaires ". Dans de telles conditions, la délibération attaquée n'a eu d'autre objet que de permettre le maintien de M. D dans son emploi de direction des services communaux, en se soustrayant aux règles statutaires prévues par les dispositions citées aux points 10 à 13 ainsi que celles régissant le recours à des agents contractuels. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit par suite être accueilli. 
 16. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. C est fondé à demander l'annulation de la délibération du 30 mai 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune du Val d'Hazey a créé un emploi permanent d'attaché territorial principal pour occuper les fonctions de secrétaire général. 
 En ce qui concerne le contrat d'engagement à durée déterminée du 18 juillet 2023 : 
 17. Le contrat d'engagement à durée déterminée de M. B D conclu le 18 juillet 2023 doit être annulé par voie de conséquence de l'annulation de la délibération attaquée, prononcée au point précédent. En revanche, le surplus des conclusions de M. C tendant à l'annulation, par voie de conséquence, de " tous les actes pris en application de cette délibération " doit être rejeté, faute pour lui de produire, et même de déterminer, les autres actes en cause. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est fondé à demander l'annulation de la délibération du 30 mai 2023 du conseil municipal de la commune du Val d'Hazey, ainsi que du contrat d'engagement à durée déterminée de M. D conclu le 18 juillet 2023. 
 Sur les frais exposés et non compris dans les dépens : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la commune du Val d'Hazey et non compris dans les dépens. Il n'y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette dernière, la somme demandée, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens, par M. C, qui n'est au demeurant pas représenté par un avocat et ne justifie pas avoir engagé de frais particuliers. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 30 mai 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune du Val d'Hazey a créé un emploi permanent d'attaché territorial principal pour occuper les fonctions de secrétaire général, est annulée. 
 Article 2 : Le contrats d'engagement à durée déterminée de M. B D conclu le 18 juillet 2023 est annulé. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune du Val d'Hazey au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à la commune du Val d'Hazey et à M. B D. 
 Copie en sera adressée, pour information, au préfet de l'Eure. 
 Délibéré après l'audience du 31 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Van Muylder, présidente, 
 M. Armand, premier conseiller,  
 M. Cotraud, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 février 2025. 
 Le rapporteur, 
              Signé :                                                                 
 J. Cotraud 
 La présidente, 
        Signé : 
 C. Van MuylderLe greffier, 
                                                           Signé : 
 J.-B. Mialon 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Eure, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
                Pour expédition conforme, 
                Le greffier, 
                 
                 
                 
                J.-B. MIALON