TA34 · Tribunal Administratif de Montpellier — 6 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 7 et 29 août 2023, l'association Grande-Motte Environnement et l'association des riverains et amis du Grand Travers, représentées par Me Jean-Meire, demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'exécution des décisions implicites des 30 et 31 juillet 2023 par lesquelles le maire de Mauguio-Carnon a refusé, d'une part, de dresser des procès-verbaux à l'encontre des exploitants de la concession de plage lots n°7, n°8, n°9 et n°10 pour des infractions visées à l'article L.480-4 du code de l'urbanisme et d'en adresser copie sans délai au ministère public, et a refusé, d'autre part, de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité des installations en cause ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Mauguio-Carnon agissant au nom de l'Etat et à l'Etat, dans un délai d'un jour à compter de l'ordonnance à intervenir et sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard, de dresser des procès-verbaux constatant les installations édifiées sans autorisation d'urbanisme par les exploitants de la concession de plage lots n°7, n°8, n°9 et n°10, d'en adresser copie au ministère public et de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité des installations en cause ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de Mauguio-Carnon et de l'Etat la somme de 3000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - leur requête est recevable :  
 o elle est dirigée contre le maire agissant au nom de l'Etat et contre l'Etat ;  
 o elles ont intérêt à agir contre les décisions en litige ;  
 o elles sont déclarées en préfecture et détiennent la personnalité juridique ;  
 o elles ont capacité à ester en justice ;  
 o les décisions en litige présentent, de par leurs objets et leurs conclusions, un lien suffisant permettant le dépôt d'une requête collective. 
 - la condition relative à l'urgence est satisfaite :   
 o l'urgence est présumée dès lors que les exploitants de la concession de plage lots n°7       " Le Mistral ", n°8 " La Plagette ", n°9 " Pampa 2 " et n°10 " Pampa 1 " ont implanté des installations sans autorisation d'urbanisme ;  
 o la légalité des décisions refusant de constater et de faire réprimer une infraction pénale doit s'apprécier au regard des circonstances de droit et de fait à la date à laquelle elles ont été prises ;  
 o la matérialité des infractions va disparaître dès lors que ces installations seront retirées de façon imminente au terme de la saison estivale 2023 ;  
 o la remise en état imminente des lieux alléguée par la commune est sans incidence, il y a urgence afin de pas permettre aux plagistes de se soustraire aux règles d'urbanisme ;  
 o les décisions en litige portent gravement atteinte aux intérêts qu'elles défendent et à l'intérêt du public. 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées : 
 o pour la saison estivale 2023, les exploitants de la concession  de plage lots n°7,8,9 et 10 ont renouvelé leurs installations présentant des emprises au sol de 18m2 sans déclaration préalable en méconnaissance de l'article R.421-9 du code de l'urbanisme ; à titre subsidiaire, s'il était considéré que ces installations n'étaient pas soumises à déclaration préalable, elles nécessitaient un permis de construire en vertu de l'article L.432-1 du code de l'urbanisme ; 
 o le maire de la commune est en situation de compétence liée pour dresser un procès-verbal de constat d'infraction à transmettre sans délai au ministère public en vertu des articles L.480-1 et L.480-4 du code de l'urbanisme ; 
 o la commune a commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité des installations en cause en vertu de l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme ; 
 o les décisions en litige sont entachées d'un détournement de pouvoir. 
   - l'injonction sera de nature à donner un effet utile à la suspension et seule une astreinte d'un montant significatif garantira l'effectivité de l'ordonnance à intervenir. 
 Par un mémoire en défense et des pièces complémentaires enregistrés les 29 et 30 août 2023, le maire de la commune de Mauguio-Carnon, représenté par Me Gilliocq, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2000 euros soit mise à la charge des associations requérantes au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sur la recevabilité de la requête : les conclusions à fin de suspension sont mal dirigées, les pouvoirs de police de l'urbanisme sont mis au œuvre par le maire au nom de l'Etat, la commune de Mauguio-Carnon n'a pas qualité pour défendre ; 
 - la condition de l'urgence n'est pas remplie :  
 o la finalité d'une action en droit pénal de l'urbanisme est soit la régularisation de l'infraction soit la remise en état des lieux et la démolition des installations ; or en l'espèce, la remise en état des lieux est imminente, la durée des travaux de démontage est incluse dans la durée annuelle d'exploitation dont le terme est fixé au 30 septembre 2023, la situation contestée par les requérantes présente donc un caractère réversible ; en pratique, aucune poursuite pénale ne sera engagée par le procureur de la République s'agissant d'installations de plage démontées à réception d'un éventuel procès-verbal de constat d'infraction ;  
 o les décisions en litige ne portent pas une atteinte suffisamment grave aux intérêts des requérantes, le caractère limité et peu impactant des aménagements litigieux doit être pris en compte, à savoir quatre lots pour une emprise totale au sol de 72m2 représentant 0,03% de la plage. 
 - sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées :  
 o la commune ne conteste pas que les installations, d'une emprise au sol de 18m2 par lot, n'ont pas fait l'objet d'une déclaration préalable de travaux ; 
 o la commune a cependant fait constater l'application stricte du cahier des charges de l'exploitation. 
 La requête a été communiquée au préfet de l'Hérault qui n'a pas produit de mémoire. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 7 août 2023, sous le numéro 2304645, tendant à l'annulation de des décisions contestées. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Viallet, conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Viallet ; 
 - les observations de Me Gilliocq, représentant la commune de Mauguio-Carnon, qui conclut aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens et ajoute que la commune doit équilibrer, sur son territoire, les enjeux tenant à la mise en œuvre du service public balnéaire, à l'implantation des activités touristiques et aux ressources financières issues des sous-traités d'exploitation ; les installations seront démontées autour du 10 septembre prochain ; 
 - et les observations de M. C et de Mme A, représentants des associations requérantes, qui reprennent les conclusions et les moyens du mémoire en défense, et ajoutent que le caractère saisonnier des installations ne doit pas empêcher de dresser des procès-verbaux d'infractions aux règles d'urbanisme, cette méthode risque de se reproduire chaque année ou dans d'autres communes ; la zone de plage concernée est considérée comme un espace remarquable du littoral, aucune installation n'est possible ; l'irréversibilité n'est pas totalement avérée, le démontage des installations implique l'intervention d'engins de chantier directement sur la plage, aggravant l'érosion. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Mauguio-Carnon a conclu le 11 mai 2022 des conventions d'exploitation des lots de plage n°7 avec la SARL La Plage, n°8 avec la SARL La Plagette, n° 9 et n°10 avec la SARL Pampa II, dans le cadre du cahier des charges annexé à l'arrêté préfectoral n°DDTM34-2016-02-6832 du 25 février 2016 renouvelant la concession pour l'équipement et l'exploitation des plages naturelles de la commune. Ces conventions d'exploitation ont été conclues pour des activités saisonnières de location de matériels de plage n'excédant pas six mois par an. Par leur requête, l'association Grande-Motte Environnement et l'association des riverains et amis du Grand Travers demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution des décisions implicites des 30 et 31 juillet 2023 par lesquelles le maire de Mauguio-Carnon a refusé, d'une part, de dresser des procès-verbaux à l'encontre des exploitants de la concession de plage lots n°7, 8, 9 et 10 pour des infractions visées à l'article L.480-4 du code de l'urbanisme et d'en adresser copie sans délai au ministère public, et a refusé, d'autre part, de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité des installations en cause. 
 Sur les conclusions à fin de suspension : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". 
 3. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal ". Il résulte de ces dispositions que l'autorité compétente est tenue de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'elle a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4 de ce code, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. 
 4. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire.  
 5. Il résulte de l'instruction que pour la saison estivale en cours, les exploitants des lots n°7, 8, 9 et 10 de la concession de plage de Mauguio-Carnon ont réalisé des travaux portant sur des installations de type cabanons de plage, dont les emprises au sol n'excèdent pas 18 m2 par lot, sans avoir préalablement obtenu d'autorisations d'urbanisme. Ces installations, achevées au début du mois de mai 2023, présentent par nature un caractère temporaire et saisonnier et seront intégralement démontées au terme de la saison estivale dans le courant du mois de septembre 2023. Pour justifier de l'urgence à suspendre l'exécution des décisions en litige, les associations se prévalent d'une présomption d'urgence, de l'imminente disparition de la matérialité de ces infractions aux règles d'urbanisme et de ce que le montage et le démontage des installations en cause nécessitent l'intervention d'engins de chantier sur plusieurs dizaines de mètres. Toutefois, par les pièces qu'elles versent au dossier, les associations n'apportent pas d'éléments précis et circonstanciés sur l'atteinte significative alléguée à la plage et à la dune qui serait provoquée par l'intervention des engins de chantier et par la présence temporaire des installations litigieuses, dont l'emprise totale au sol de 72 m2 ne représente, ainsi que le fait valoir la commune, que 0,03% de la superficie de la plage concédée sur la zone du Lido de Carnon. Dans ces conditions, les associations ne justifient pas d'une atteinte suffisamment grave et immédiate aux intérêts qu'elles entendent défendre ou à un intérêt public justifiant l'intervention du juge des référés dans un très bref délai. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction que les effets du refus du maire de Mauguio-Carnon de constater ces infractions et de saisir le tribunal judiciaire en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité des installations en cause soient de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de ces décisions de refus soit suspendue. 
 6. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense ni de se prononcer sur l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité des décisions en litige, que les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction sous astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 7. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 
 8. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 O R D O N N E : 
 Article 1 : La requête présentée par l'association Grande-Motte Environnement et l'association des riverains et amis du Grand Travers est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Mauguio-Carnon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Grande-Motte Environnement, à l'association des riverains et amis du Grand Travers, à la commune de Mauguio-Carnon et au préfet de l'Hérault. 
 Fait à Montpellier, le 6 septembre 2023. 
  La juge des référés,La greffière, 
  ML. Viallet           M. B 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 6 septembre 2023 
 La greffière, 
 M.B 
 N°2304646