TA30 · 3ème chambre — 20 juin 2025

Vu les procédures suivantes : 
 I. Sous le n° 2304849, par une requête enregistrée le 27 décembre 2023, la société par actions simplifiée Luthis, représentée par la SELAS Fidal, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 28 septembre 2023 par lequel le maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, a refusé d'autoriser les travaux d'aménagement d'un établissement recevant du public, à savoir une micro-crèche dénommée " Tétines et Mandolines 1 ", ainsi que la décision du 27 octobre 2023 rejetant notamment le recours gracieux formé à l'encontre de cet arrêté ; 
 2°) d'enjoindre au maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, de lui délivrer l'autorisation sollicitée, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Uchaud la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le motif fondé sur le risque d'inondation n'est pas au nombre des considérations visées à l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation ; 
 - il est entaché d'une erreur de fait ainsi que d'une erreur de droit au regard des dispositions du plan de prévention des risques d'inondation dès lors que seule une infime partie du terrain d'assiette est incluse dans le périmètre de la zone M-U de ce plan. 
 Par un mémoire enregistré le 15 mars 2024, ainsi qu'un mémoire enregistré le 2 mai 2025 et non communiqué, la commune d'Uchaud, représentée par l'AARPI Hortus Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est tardive dès lors que le recours gracieux, qui a été présenté par une société distincte de la société pétitionnaire et n'ayant reçu aucun mandat de cette dernière, n'a pas eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux ; 
 - subsidiairement, les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés et le refus litigieux aurait pu être fondé sur l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.  
 Par un mémoire en défense enregistré le 12 avril 2024, le préfet du Gard conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - la requête est tardive dès lors que le recours gracieux, qui a été présenté par une société distincte de la société pétitionnaire et n'ayant reçu aucun mandat de cette dernière, n'a pas eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux ; 
 - subsidiairement, les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés et le refus litigieux aurait pu être fondé sur l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.   
 II. Sous le n° 2304850, par une requête enregistrée le 27 décembre 2023, la société par actions simplifiée Luthis, représentée par la SELAS Fidal, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 28 septembre 2023 par lequel le maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, a refusé d'autoriser les travaux d'aménagement d'un établissement recevant du public, à savoir une micro-crèche dénommée " Tétines et Mandolines 2 ", ainsi que la décision du 27 octobre 2023 rejetant notamment le recours gracieux formé à l'encontre de cet arrêté ; 
 2°) d'enjoindre au maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, de lui délivrer l'autorisation sollicitée, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Uchaud la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit dès lors que le motif fondé sur le risque d'inondation n'est pas au nombre des considérations visées à l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation ; 
 - il est entaché d'une erreur de fait ainsi que d'une erreur de droit au regard des dispositions du plan de prévention des risques d'inondation dès lors que seule une infime partie du terrain d'assiette est incluse dans le périmètre de la zone M-U de ce plan. 
 Par un mémoire enregistré le 15 mars 2024, ainsi qu'un mémoire enregistré le 2 mai 2025 et non communiqué, la commune d'Uchaud, représentée par l'AARPI Hortus Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est tardive dès lors que le recours gracieux, qui a été présenté par une société distincte de la société pétitionnaire et n'ayant reçu aucun mandat de cette dernière, n'a pas eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux ; 
 - subsidiairement, les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés et le refus litigieux aurait pu être fondé sur l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.   
 Par un mémoire en défense enregistré le 12 avril 2024, le préfet du Gard conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que : 
 - la requête est tardive dès lors que le recours gracieux, qui a été présenté par une société distincte de la société pétitionnaire et n'ayant reçu aucun mandat de cette dernière, n'a pas eu pour effet de proroger le délai de recours contentieux ; 
 - subsidiairement, les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés et le refus litigieux aurait pu être fondé sur l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.   
 Vu les autres pièces des dossiers ; 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Mouret,  
 - les conclusions de M. Baccati, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Lenoir, représentant la commune d'Uchaud. 
 En application des dispositions de l'article R. 222-17 du code de justice administrative, le président du tribunal a désigné M. Parisien, premier conseiller, pour présider la 3ème chambre en cas d'absence ou d'empêchement du président de cette chambre. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Luthis a déposé, le 16 août 2023, deux demandes d'autorisation de travaux en vue de l'aménagement, au sein d'un bâtiment existant implanté sur un terrain situé avenue Robert de Joly sur le territoire de la commune d'Uchaud, de micro-crèches respectivement dénommées " Tétines et Mandolines 1 " et " Tétines et Mandolines 2 ". Par deux arrêtés du 28 septembre 2023, le maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, a rejeté ces demandes d'autorisation de travaux portant sur des établissements recevant du public. Par un courrier du 10 octobre 2023, la société Ô P'tit Môme a formé un recours gracieux à l'encontre de ces deux arrêtés. Ce recours administratif a été rejeté expressément par une décision du 27 octobre 2023. Par ses requêtes visées ci-dessus, qui présentent à juger des questions analogues et qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un seul jugement, la société Luthis demande au tribunal d'annuler les deux arrêtés du 28 septembre 2023 ainsi que la décision du 27 octobre 2023 rejetant le recours gracieux dirigé contre ces deux arrêtés. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet du Gard : 
 2. Il incombe à l'administration, lorsqu'elle oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté d'une action introduite devant une juridiction administrative, d'établir la date à laquelle la décision attaquée a été régulièrement notifiée à l'intéressé.  
 3. Si le délai dans lequel un demandeur doit introduire un recours contentieux peut être prorogé par un recours administratif formé dans ce délai par une personne qu'il mandate à cet effet, c'est à la condition que ce mandat soit exprès. Rien ne s'oppose, en principe, sauf texte spécial en disposant autrement, à ce qu'un tel mandat ne soit pas écrit. Dans le cas où le mandat serait seulement verbal, si son existence ne peut être présumée à raison des seuls termes du recours administratif, il appartient au juge administratif d'apprécier, au vu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, si le recours administratif peut être regardé comme ayant été présenté par une personne qui avait qualité pour ce faire au nom du demandeur. 
 4. Les deux arrêtés litigieux du 28 septembre 2023 rejetant les demandes d'autorisation de travaux présentées par la société Luthis ont été pris par le maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat. D'une part, si le préfet du Gard, seule partie défenderesse dans le cadre des présentes instances, oppose une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des requêtes de la société Luthis, il n'établit pas la date à laquelle les arrêtés du 28 septembre 2023 ont été régulièrement notifiés à la société Luthis. Cette date de notification ne ressort d'aucune des pièces versées aux débats. D'autre part, le préfet du Gard fait valoir que le recours gracieux formé le 10 octobre 2023 par la société Ô P'tit Môme à l'encontre de ces deux arrêtés n'a pas prorogé le délai de recours contentieux dès lors que celle-ci n'aurait pas été mandatée par la société Luthis. Il ressort toutefois des pièces des dossiers, et notamment des plans du projet annexés au diagnostic de vulnérabilité produit par la société requérante, lesquels plans établis le 1er mars 2023 désignent la société Ô P'tit Môme comme étant le maître d'œuvre de ce projet et mentionnent par ailleurs les nom et prénom du représentant de la société Luthis, que ces deux sociétés entretenaient, à la date d'édiction des arrêtés contestés, des liens dans la perspective de l'ouverture des deux micro-crèches en cause sur le territoire de la commune d'Uchaud. Dans les circonstances de l'espèce, et alors au demeurant que la société Luthis indique, dans ses deux requêtes, que ce recours gracieux a été présenté par " son mandataire ", à savoir la société Ô P'tit Môme - laquelle gère un réseau de micro-crèches et mentionne ses " franchisés " dans son recours administratif formé le 10 octobre 2023 -, cette dernière société doit être regardée comme ayant été mandatée par la société Luthis pour présenter ce recours administratif à l'encontre des arrêtés du 28 septembre 2023. Il suit de là que la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des requêtes présentées par la société Luthis ne peut qu'être écartée.  
 Sur la légalité des décisions litigieuses : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative, qui vérifie leur conformité aux règles d'accessibilité prévues à l'article L. 161-1 et, lorsque l'effectif du public et la nature de l'établissement le justifient, leur conformité aux règles de sécurité contre l'incendie prévues aux articles L. 141-2 et L. 143-2 () ". 
 6. Aux termes de l'article R. 122-7 du code de la construction et de l'habitation : " L'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévue à l'article L. 122-3 est délivrée au nom de l'Etat par : / a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; / b) Le maire, dans les autres cas ". L'article R. 122-8 du même code dispose que : " L'autorisation ne peut être délivrée que si les travaux projetés sont conformes : / a) Aux règles d'accessibilité aux personnes handicapées prescrites, pour la construction ou la création d'un établissement recevant du public, à la section 3 du chapitre II du titre VI ou, pour l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public existant, au chapitre IV du même titre ; / b) Aux règles de sécurité prescrites aux articles R. 143-1 à R. 143-21 ". Les articles R. 143-1 et suivants de ce code fixent les règles destinées à assurer la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public.  
 7. Il résulte des dispositions citées ci-dessus du code de la construction et de l'habitation que lorsque le maire, agissant au nom de l'Etat, se prononce uniquement sur une demande d'autorisation de travaux portant sur un établissement recevant du public, il lui incombe d'apprécier la conformité des travaux projetés au regard des règles d'accessibilité aux personnes handicapées ainsi que des règles de sécurité contre les risques d'incendie et de panique, au nombre desquelles ne figurent notamment pas les règles fixées par les plans de prévention des risques naturels prévisibles mentionnés à l'article L. 562-1 du code de l'environnement. 
 8. Il ressort des pièces des dossiers que les demandes d'autorisation mentionnées au point 1 ont été présentées par la société Luthis sur le fondement des dispositions du code de la construction et de l'habitation. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, il appartenait au maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, d'apprécier la conformité des travaux d'aménagement projetés au regard des seules règles relatives à l'accessibilité aux personnes handicapées ainsi qu'à la sécurité contre les risques d'incendie et de panique. Or, pour refuser de délivrer les deux autorisations sollicitées, cette autorité s'est en substance fondée, ainsi qu'elle l'a d'ailleurs confirmé dans sa décision du 27 octobre 2023 rejetant le recours gracieux formé à l'encontre des deux arrêtés contestés, sur un même motif tiré de l'existence d'un risque d'inondation identifié, sur le terrain en cause, par le plan de prévention des risques d'inondation applicable sur le territoire de la commune d'Uchaud. Le motif ainsi retenu ne se rattachant à aucune des règles mentionnées aux articles L. 122-3 et R. 122-8 du code de la construction et de l'habitation, le maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, a commis une erreur de droit. Si le préfet du Gard fait valoir que les règles, relatives à l'évacuation des personnes à l'extérieur d'un bâtiment, fixées par l'article GN 8 de l'arrêté du 25 juin 1980 visé ci-dessus " ne semblent pas respectées ", compte tenu du risque d'inondation identifié sur une partie du terrain d'assiette des projets et en dépit du caractère favorable de l'avis émis par la " sous-commission de sécurité ", il n'assortit pas, en tout état de cause, ses allégations sur ce point de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.  
 9. En second lieu, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 10. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale () ". L'article L. 2212-2 du même code dispose que : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () / 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations () ". 
 11. Le préfet du Gard fait valoir, en substance, que le maire d'Uchaud aurait pu, compte tenu du risque d'inondation identifié sur le terrain d'assiette des projets, rejeter les demandes d'autorisation de travaux présentées par la société Luthis en faisant usage des pouvoirs de police générale qu'il tient de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Ce faisant, le préfet doit être regardé comme sollicitant une substitution de motifs, laquelle ne peut être demandée au juge de l'excès de pouvoir que par l'administration auteur des décisions attaquées, laquelle est, en l'espèce, l'Etat et non la commune d'Uchaud. Toutefois, il appartenait au maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, d'examiner ces deux demandes au regard des seules règles mentionnées aux articles L. 122-3 et R. 122-8 du code de la construction et de l'habitation. Dès lors, les arrêtés rejetant ces demandes d'autorisation ne sauraient être légalement justifiés par un motif fondé sur les dispositions de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, lesquelles confient au maire des pouvoirs de police exercés au nom de la commune. Par suite, il n'y a pas lieu de procéder à cette substitution de motifs. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens qu'elle invoque, que la société Luthis est fondée à demander l'annulation des arrêtés du maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, du 28 septembre 2023, ainsi que celle de la décision du 27 octobre 2023 portant rejet du recours gracieux formé à l'encontre de ces deux arrêtés. 
 Sur l'injonction et l'astreinte : 
 13. Eu égard au motif d'annulation retenu au point 8, l'exécution du présent jugement n'implique pas nécessairement que le maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, délivre les deux autorisations sollicitées par la société Luthis, mais seulement que cette autorité procède au réexamen des demandes d'autorisation de travaux présentées par celle-ci. Il y a lieu d'enjoindre au maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, de procéder à ce réexamen dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés aux litiges : 
 14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens () ". 
 15. Ainsi qu'il a été dit, le maire d'Uchaud, qui était saisi de deux demandes d'autorisation de travaux présentées sur le fondement du code de la construction et de l'habitation, s'est prononcé sur ces demandes au nom de l'Etat. Dès lors, la commune d'Uchaud, qui a la qualité d'observatrice, n'est pas, dans les présentes instances, partie au sens des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dernières dispositions font ainsi obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Uchaud la somme que la société Luthis demande, dans chaque instance, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. De même, ces dispositions font, en tout état de cause, obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Luthis, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances, les sommes que la commune d'Uchaud demande au même titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les arrêtés du maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, du 28 septembre 2023, ainsi que sa décision du 27 octobre 2023 portant rejet du recours gracieux formé à l'encontre de ces deux arrêtés, sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire d'Uchaud, agissant au nom de l'Etat, de procéder au réexamen des demandes d'autorisation de travaux présentées par la société Luthis dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes de la société Luthis et les conclusions présentées par la commune d'Uchaud au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Luthis, au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune d'Uchaud. 
 Copie en sera adressée au préfet du Gard. 
 Délibéré après l'audience du 6 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Parisien, président, 
 M. Mouret, premier conseiller, 
 Mme Portal, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2025. 
 Le rapporteur, 
 R. MOURETLe président, 
 P. PARISIEN 
 Le greffier, 
 D. BERTHOD 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Nos 2304849, 2304850