TA35 · 2ème Chambre — 15 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 13 septembre 2023, et un mémoire enregistré le 22 septembre 2025, la société à responsabilité limitée (SARL) Pépinières Guerrot, devenue la société par actions simplifiée (SAS) Pépinières Guerrot, représentée par Me Ramaut, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 15 mars 2023 par lequel le préfet du Finistère l’a mise en demeure de fermer au public les 6 007 mètres carrés de surfaces de vente exploitées illicitement sous l'enseigne « La Grande Pépinière » à Quimper ainsi que la décision du 13 juillet 2023 rejetant son recours gracieux ;  
 
2°) de mettre à la charge de l’État le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que : 
- l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de procédure dès lors que le délai de trois mois, prévu au II de l’article L. 752-23 du code de commerce, a été privé de tout effet utile dès lors que ce n’est qu’à compter de la transmission du rapport de contrôle de la direction départementale de la protection des populations du Finistère, soit le 30 mars 2023, qu’elle a pu prendre connaissance des infractions précises qui lui sont reprochées ;   
- il est entaché d’un vice de procédure dès lors qu’il méconnaît l’article R. 752-44-18 du code de commerce ;  
- il méconnaît l’article L. 752-1 du code de commerce ;  
- il méconnaît l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 avril 2024, et un mémoire enregistré le 26 septembre 2025, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir que les moyens soulevés par la SAS Pépinières Guerrot ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code de commerce ;  
- le code rural et de la pêche maritime ;  
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Ambert, 
- les conclusions de M. Fraboulet, rapporteur public, 
- et les observations de Me Chénedé, représentant la SAS Pépinières Guerrot. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
 
La société à responsabilité limitée (SARL) Pépinières Guerrot, devenue le 1er février 2024 la société par actions simplifiée (SAS) du même nom, exerce une activité de pépinière sous l’enseigne « La Grande Pépinière » à Quimper. A la suite d’un signalement effectué par une entreprise concurrente, le préfet du Finistère a sollicité, par un courrier du 30 mai 2022, des éclaircissements sur l’activité de la SARL Pépinières Guerrot au regard de l’autorisation d’exploitation commerciale prévue à l’article L. 752-1 du code de commerce. La SARL Pépinières Guerrot a apporté des éléments de réponse par un courrier du 29 juin 2022. Des agents de la direction départementale de la protection des populations du Finistère ont effectué deux contrôles des surfaces de vente les 26 juillet 2022 et 16 septembre 2022, lesquels ont relevé que la surface de vente consacrée à la vente au détail de produits ne provenant pas de l’exploitation dépassait le seuil de 1 000 mètres carrés au-delà duquel une autorisation d’exploitation commerciale est requise. Par un courrier du 3 janvier 2023, la direction départementale de la protection des populations du Finistère a transmis à la SARL Pépinières Guerrot un constat d’infraction conformément à l’article R. 752-44-18 du code de commerce. Par un arrêté du 15 mars 2023, le préfet du Finistère a mis en demeure la SARL Pépinières Guerrot de fermer au public les 6 007 mètres carrés de surfaces de vente exploitées illicitement sous l'enseigne « La Grande Pépinière » à Quimper. La SARL Pépinières Guerrot a formé un recours gracieux le 12 mai 2023, lequel a été rejeté par une décision du 13 juillet 2023. Par la présente requête, la SAS Pépinières Guerrot demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 15 mars 2023 ainsi que la décision du 13 juillet 2023 rejetant son recours gracieux.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 752-23 du code de commerce : « I.- Un mois avant la date d'ouverture au public du projet, le bénéficiaire communique au représentant de l'Etat dans le département, au maire et au président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la commune d'implantation est membre un certificat établi à ses frais par un organisme habilité par le représentant de l'Etat dans le département attestant du respect de l'autorisation d'exploitation commerciale qui lui a été délivrée ou des articles L. 752-1-1 et L. 752-2. / En l'absence de délivrance du certificat dans le délai prescrit, l'exploitation des surfaces concernées est réputée illicite. / II.- Les agents mentionnés à l'article L. 752-5-1 (…), constatant l'exploitation illicite d'une surface de vente (…), établissent un rapport qu'ils transmettent au représentant de l'Etat dans le département d'implantation du projet. / Le représentant de l'Etat dans le département met en demeure l'exploitant concerné soit de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement en cas de création, soit de ramener sa surface commerciale à l'autorisation d'exploitation commerciale accordée par la commission d'aménagement commercial compétente, dans un délai de trois mois à compter de la transmission au pétitionnaire du constat d'infraction. Sans préjudice de l'application de sanctions pénales, il prend, à défaut, un arrêté ordonnant, dans un délai de quinze jours, la fermeture au public des surfaces de vente exploitées illicitement, jusqu'à régularisation effective. (…) ».  
 
La SAS Pépinières Guerrot soutient que le délai de trois mois, prévu au II de l’article L. 752-23 du code de commerce, a été privé de tout effet utile dès lors que ce n’est qu’à compter de la transmission du rapport de contrôle de la direction départementale de la protection des populations du Finistère, soit le 30 mars 2023, qu’elle a pu prendre connaissance des infractions précises qui lui étaient reprochées. Toutefois, il résulte de l’instruction que le courrier du 3 janvier 2023 lui notifiant un constat d’infraction relève que la surface de vente consacrée à la vente au détail de produits ne provenant pas de l’exploitation dépasse le seuil de 1 000 mètres carrés au-delà duquel une autorisation d’exploitation commerciale est requise en application de l’article L. 752-1 du code de commerce. Il relève également que l’établissement « La Grande Pépinière » n’est pas en mesure de justifier des productions végétales issues de l’exploitation de la pépinière et que son activité semble s’apparenter à celle d’une jardinerie et non d’une pépinière dont l’activité prépondérante relève du domaine agricole. Contrairement à ce qu’elle soutient, la société requérante, qui a d’ailleurs envoyé un courrier d’explication le 27 janvier 2023 à la suite de ce constat, a été mise en mesure de comprendre précisément dès janvier 2023 les infractions qui lui étaient reprochées à la suite des deux contrôles de la direction départementale de la protection des populations du Finistère réalisés les 26 juillet 2022 et 16 septembre 2022. La SAS Pépinières Guerrot n’est ainsi pas fondée à soutenir que l’arrêté attaqué est entaché d’un vice de procédure dès lors que le délai de trois mois, prévu au II de l’article L. 752-23 du code de commerce, aurait été privé d’effet utile.   
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 752-44-18 du code de commerce : « Pour l'application des dispositions de l'article L. 752-5-1 et du II de l'article L. 752-23, le préfet peut mandater des fonctionnaires habilités à cet effet par le ministre chargé de l'économie pour réaliser des contrôles. / Lorsqu'une infraction aux articles L. 752-1 et L. 752-23 et aux textes pris pour leur application est constatée, l'exploitant concerné en est informé, à charge pour lui, le cas échéant, d'informer le titulaire de l'autorisation d'exploitation commerciale. Il est invité à s'expliquer sous quinze jours francs, son silence valant acquiescement au constat d'infraction. Si, à l'expiration de ce délai, les agents susmentionnés maintiennent leur constat, ils transmettent un rapport relevant les infractions au préfet, qui met en œuvre, s'il y a lieu, les mesures prévues au II de l'article L. 752-23. ». 
 
Il résulte de l’instruction que des agents de la direction départementale de la protection des populations du Finistère ont effectué deux contrôles des surfaces de vente les 26 juillet 2022 et 16 septembre 2022, lesquels ont relevé que la surface de vente consacrée à la vente au détail de produits ne provenant pas de l’exploitation dépasse le seuil de 1 000 mètres carrés au-delà duquel une autorisation d’exploitation commerciale est requise. Par un courrier du 3 janvier 2023, reçu le 6 janvier 2023, la direction départementale de la protection des populations du Finistère a transmis à la SARL Pépinières Guerrot un constat d’infraction et l’a invitée à formuler des explications sous quinze jours francs, en application de l’article R. 752-44-18 du code de commerce. La circonstance que les rapports de contrôle établis à la suite des visites des 26 juillet 2022 et 16 septembre 2022 aient été transmis au préfet les 28 juillet 2022 et 3 octobre 2022, soit antérieurement à la transmission à la société requérante du constat d’infraction du 3 janvier 2023, est sans incidence sur la légalité de l’arrêté attaqué dès lors que, par un courrier du 27 janvier 2023 visé dans l’arrêté attaqué, la société requérante a transmis ses explications au préfet du Finistère et que ces explications ont pu être prises en compte dans l’arrêté attaqué, en sorte qu’aucune garantie n’a été méconnue. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure en raison de la méconnaissance de l’article R. 752-44-18 du code de commerce est insusceptible de justifier l’annulation de cet arrêté.  
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d'exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / 1° La création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant ; / (…) Pour les pépiniéristes et horticulteurs, la surface de vente mentionnée au 1° est celle qu'ils consacrent à la vente au détail de produits ne provenant pas de leur exploitation, dans des conditions fixées par décret. (…) ». Aux termes de l’article R. 752-1 du même code : « (…) Pour déterminer la surface de vente des établissements exploités par des pépiniéristes ou des horticulteurs, seules sont prises en compte les surfaces destinées à la vente de produits ne provenant pas de l'exploitation. ». Aux termes de l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime : « Sont réputées agricoles toutes les activités correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle ainsi que les activités exercées par un exploitant agricole qui sont dans le prolongement de l'acte de production ou qui ont pour support l'exploitation. (…) ».  
 
Il résulte de l’instruction que des agents de la direction départementale de la protection des populations du Finistère ont effectué deux contrôles des surfaces de vente les 26 juillet 2022 et 16 septembre 2022. A l’issue de ceux-ci, ces agents ont estimé que la surface de vente consacrée à la vente au détail de produits ne provenant pas de l’exploitation dépassait le seuil de 1 000 mètres carrés au-delà duquel une autorisation d’exploitation commerciale est requise. Par un arrêté du 15 mars 2023, le préfet du Finistère a mis en demeure la SARL Pépinières Guerrot de fermer au public les 6 007 mètres carrés de surfaces de vente exploitées illicitement sous l'enseigne « La Grande Pépinière » à Quimper, soit l’intégralité des surfaces de vente de l’enseigne (7 007 mètres carrés) à laquelle a été soustraite une surface de vente de 1 000 mètres carrés de produits non issus de sa production qu’elle est autorisée à exploiter sans demande spécifique. Pour justifier cette mesure, le rapport de contrôle effectué le 16 septembre 2022, après avoir relevé une absence de distinction quant à l’étiquetage des produits entre les plants issus de la production de la pépinière et les autres, se borne à indiquer que la surface de vente au détail de produits ne provenant pas de l’exploitation agricole de la pépinière est largement supérieure à 1 000 mètres carrés et relève une dizaine de références de produits issus de l’exploitation dans la zone « serre d’élevage ». Il ressort également du rapport de contrôle effectué le 26 juillet 2022 que des produits issus de l’exploitation de la pépinière ont été relevés parmi les produits constatés lors du contrôle et parmi les produits vendus au cours de l’année dans les zones « serre d’élevage » (une dizaine de référence de produits constatée lors du contrôle), « serre de multiplication » ainsi que dans la zone « pépinière de vente de la production » (production interne de plans potagers devant la mini-ferme). Pour autant, alors même qu’aucun semi n’a été réalisé à la pépinière depuis 2020 et que l’activité de production se concentre sur du forçage consistant à faire pousser des plantes en dehors de leur saison normale de croissance dans une zone dédiée à la production comprenant deux serres, le rapport précité du 26 juillet 2022 estime à environ 700 mètres carrés les produits issus de l’exploitation présents dans les surfaces de vente. La société requérante est ainsi fondée à soutenir que l’arrêté attaqué par lequel le préfet du Finistère l’a mise de demeure de fermer 6 007 mètres carrés de surface de vente méconnaît l’article L. 752-1 du code de commerce ainsi que l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime en tant qu’il inclut 700 mètres carrés de produits issus de l’exploitation de la SARL Pépinières Guerrot parmi les surfaces de vente à fermer et en tant qu’il fixe la surface de vente à fermer à 6 007 mètres carrés au lieu de 5 307 mètres carrés. 
 
Il résulte de ce qui précède que l’arrêté du 15 mars 2023 doit être annulé en tant seulement qu’il inclut 700 mètres carrés de produits issus de l’exploitation de la SARL Pépinières Guerrot parmi les surfaces de vente à fermer et en tant qu’il fixe la surface de vente à fermer à 6 007 mètres carrés au lieu de 5 307 mètres carrés.  
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’état une somme au titre des frais exposés par la SAS Pépinières Guerrot et non compris dans les dépens. 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
Article 1er : L’arrêté du 15 mars 2023 du préfet du Finistère est annulé en tant seulement qu’il inclut 700 mètres carrés de produits issus de l’exploitation de la SARL Pépinières Guerrot parmi les surfaces de vente à fermer et en tant qu’il fixe la surface de vente à fermer à 6 007 mètres carrés au lieu de 5 307 mètres carrés.  
 
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de la SAS Pépinières Guerrot est rejeté. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Pépinières Guerrot et au préfet du Finistère. 
 
 
 
Délibéré après l’audience du 1er octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Jouno, président, 
M. Albouy, premier conseiller, 
M. Ambert, conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2025. 
 
 
 
Le rapporteur, 
 
 
signé 
 
 
A. AmbertLe président, 
 
 
signé 
 
 
T. Jouno 
 
La greffière, 
 
 
signé 
 
 
S. Guillou 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et énergétique en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.