TA93 · 4ème chambre — 24 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 5 mai 2023, 29 septembre 2025 et 31 octobre 2025, M. A... D..., représenté par Me Zard, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune d’Aubervilliers a rejeté ses demandes tendant à l’indemnisation de ses congés cumulés sur son compte épargne temps (CET) et de ses congés annuels non pris et acquis lors de son congé de longue maladie ; 
 
2°) d’enjoindre à la commune d’Aubervilliers de procéder au paiement de ses congés non pris à la suite de son placement en arrêt maladie ; 
 
3°) de condamner la commune d’Aubervilliers à lui verser la somme de 30 000 euros au titre des préjudices qu’il a subis ; 
 
4°) de mettre à la charge de la commune d’Aubervilliers la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que :  
 
- la décision implicite attaquée est entachée d’un défaut de motivation en méconnaissance des dispositions de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- s’agissant du refus d’indemnisation des jours placés sur son CET, la délibération du conseil municipal de la commune d’Aubervilliers du 21 février 2013 qui lui est opposée par le maire de la commune d’Aubervilliers n’est pas signée, ne comporte aucun numéro d’enregistrement et n’a pas été portée à sa connaissance lors de son recrutement ou au cours de sa carrière ; 
- il a droit à bénéficier de l’indemnisation correspondant à vingt jours de congés annuels non pris sans que le maire de la commune d’Aubervilliers puisse lui opposer son placement en disponibilité pour inaptitude physique ; 
- il a subi un préjudice financier et moral à hauteur de 20 000 euros. 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 10 juillet 2025 et 24 octobre 2025, la commune d’Aubervilliers, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 000 euros soit mise à la charge de M. D... au titre des dépens. 
 
Elle soutient que : 
 
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ; 
- lorsque l’intéressé a demandé pour la première fois l’indemnisation de ses jours de congés annuels non pris en 2022, le délai de report et donc d’indemnisation de ses jours de congés était expiré du fait du placement à la retraite pour invalidité à compter du 1er novembre 2021. 
 
Par une ordonnance du 27 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 12 novembre 2025. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 ; 
- le code général de la fonction publique ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ; 
- le décret n° 2004-878 du 26 août 2004 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Bazin, rapporteure,  
- les conclusions de M. Le Merlus, rapporteur public,  
- et les observations de Mme B..., représentant la commune d’Aubervilliers. 
 
Une note en délibéré, enregistrée le 13 février 2026, a été présentée pour la commune d’Aubervilliers. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. D... a été recruté par la commune d’Aubervilliers du 13 octobre 2008 au  
30 novembre 2011 en qualité d’adjoint technique contractuel et a été titularisé à compter du  
1er décembre 2011. Par un arrêté du 23 septembre 2021, M. D... a été admis à la retraite pour invalidité à compter du 1er novembre 2021. Par un courrier du 14 novembre 2022, M. D... a sollicité auprès de la commune d’Aubervilliers le versement d’une indemnité au titre de ses congés cumulés sur son compte épargne temps (CET), ainsi qu’une indemnité au titre de ses droits à congés annuels acquis lors de son congé de longue maladie (CLM). Cette demande a été rejetée par une décision du maire de la commune d’Aubervilliers du 18 novembre 2022. Par un courrier du 18 janvier 2023, M. D... a contesté le rejet de ses demandes et a sollicité le versement d’une somme de 30 000 euros en réparation des préjudices qu’il a subis. M. D... demande au tribunal, d’une part, d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune d’Aubervilliers a rejeté ses demandes tendant à l’indemnisation de ses congés cumulés sur CET et de ses congés annuels non pris et acquis lors de son CLM et, d’autre part, de condamner la commune à lui verser la somme de 30 000 euros au titre des préjudices qu’il a subis. 
 
Sur l’étendue du litige :  
 
Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé à courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 
Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la requête dirigées à l’encontre la décision implicite du maire de la commune d’Aubervilliers rejetant le recours gracieux présenté par M. D... le 18 janvier 2023, formé à l’encontre de la décision du 18 novembre 2022, doivent être regardées comme dirigées également à l’encontre la décision initiale du 18 novembre 2022. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
 En premier lieu, l’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision implicite rejetant le recours gracieux du requérant est inopérant. En tout état de cause, il n’est ni n’établit, ni même allégué que M. D... a sollicité la communication des motifs de la décision implicite en litige, dans les conditions prévues à l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de la décision implicite rejetant le recours gracieux du requérant ne peut qu’être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 611-2 du code général de la fonction publique, qui ont repris au 1er mars 2022, les dispositions de l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 : « Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents territoriaux sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. / Les modalités d'application du présent article sont fixées par un décret en Conseil d'Etat, qui prévoit notamment les conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement peut, par délibération, proposer une compensation financière d'un montant identique à celle dont peuvent bénéficier les agents de l'Etat, en contrepartie des jours inscrits à leur compte épargne temps ». Aux termes de l’article 3 du décret du 26 août 2004 relatif au compte épargne-temps dans la fonction publique territoriale : « Le compte épargne-temps est alimenté par le report de jours de réduction du temps de travail et par le report de congés annuels tels que prévus par le décret du 26 novembre 1985 susvisé, sans que le nombre de jours de congés annuels pris dans l'année puisse être inférieur à vingt (…) ». Aux termes de l’article 3-1 du même décret, dans sa version applicable au litige : « Lorsqu'une collectivité ou un établissement n'a pas prévu, par délibération, prise en vertu du deuxième alinéa de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, l'indemnisation ou la prise en compte au sein du régime de retraite additionnelle de la fonction publique des droits ainsi épargnés sur le compte épargne‑temps au terme de chaque année civile, l'agent ne peut les utiliser que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 novembre 1985 susvisé ». 
 
L’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. 
 
Par la délibération du 21 février 2013, le conseil municipal de la commune d’Aubervilliers a rappelé que les jours cumulés par les agents sur leur CET ne peuvent pas faire l’objet d’une compensation financière et doivent être utilisés uniquement sous forme de congés. M. D..., qui soutient que la décision refusant de lui verser une indemnité au titre de ses congés cumulés sur son CET est entachée d’une erreur de droit dès lors que la délibération du 21 février 2013 n’est pas signée, ne comporte aucun numéro d’enregistrement et n’a pas été portée à sa connaissance, doit être regardé comme soulevant un moyen tiré de l’illégalité, par voie d’exception, de cette délibération. Toutefois, la décision attaquée, si elle cite la délibération du 21 février 2013, se borne à appliquer, en l’absence de délibération municipale contraire, les dispositions précitées de l’article 3-1 du décret du 26 août 2004. Ainsi, la décision attaquée n’a pas été prise pour l’application de la délibération du 21 février 2013, qui n’en constitue pas non plus la base légale. Dans ces conditions, le moyen tiré, par voie d’exception, de l’illégalité de la délibération du 21 février 2013 doit être écarté.  
 
En troisième lieu, aux termes de l’article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l’aménagement du temps de travail : « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines, conformément aux conditions d'obtention et d'octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ». Ces dispositions, telles qu’interprétées par la Cour de justice des Communautés européennes dans son arrêt C-350/06 et C-520/06 du 20 janvier 2009, font obstacle, d’une part, à ce que le droit au congé annuel payé qu'un travailleur n'a pas pu exercer pendant une certaine période, parce qu'il était placé en congé de maladie pendant tout ou partie de la période en cause, s'éteigne à l'expiration de celle-ci et, d’autre part, à ce que, lorsqu’il est mis fin à la relation de travail, tout droit à indemnité financière soit dénié au travailleur qui n’a pu, pour cette raison, exercer son droit au congé annuel payé. Ce droit au report ou, lorsqu’il est mis fin à la relation de travail, à indemnisation financière, s’exerce toutefois, en l’absence de dispositions sur ce point dans le droit national, dans la limite de quatre semaines par année de référence prévue par les dispositions citées ci-dessus de l’article 7 de la directive.  
 
Le droit au report des congés annuels non exercés pour ce motif n’est en outre pas illimité dans le temps. Si, selon la Cour, la durée de la période de report doit dépasser substantiellement celle de la période au cours de laquelle le droit peut être exercé, pour permettre à l’agent d’exercer effectivement son droit à congé sans perturber le fonctionnement du service, la finalité même du droit au congé annuel payé, qui est de bénéficier d’un temps de repos ainsi que d’un temps de détente et de loisirs, s’oppose à ce qu’un travailleur en incapacité de travail durant plusieurs années consécutives puisse avoir le droit de cumuler de manière illimitée des droits au congé annuel payé acquis durant cette période. La Cour de justice de l’Union européenne a jugé, dans son arrêt C-214/10 du 22 novembre 2011, qu’une durée de report de quinze mois, substantiellement supérieure à la durée de la période annuelle au cours de laquelle le droit peut être exercé, est compatible avec les dispositions de l’article 7 de la directive. Par ailleurs, le droit à l’indemnité financière de remplacement des congés annuels non pris doit s’apprécier à la date de la fin de la relation de travail mentionnée par l’article 7 de la directive, le nombre de jours de congés non pris indemnisables à ce titre correspondant au nombre de jours de congés dont, à cette date, le report demeure possible. 
 
Aux termes de l’article 5 du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, dans sa rédaction applicable au litige : « (…) le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l'année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par l’autorité territoriale. / Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice ». Ces dispositions réglementaires, qui ne prévoient le report des congés non pris au cours d’une année de service qu’à titre exceptionnel, sans réserver le cas des agents qui ont été dans l’impossibilité de prendre leurs congés annuels en raison d’un congé de maladie, sont, dans cette mesure, incompatibles avec les dispositions de l’article 7 de la directive citée au point 8 et, par suite, illégales. En revanche, en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant une période de report, il est en principe loisible à l’autorité territoriale de rejeter une demande de report des jours de congés annuels non pris par un fonctionnaire territorial en raison d’un congé de maladie lorsque cette demande tend au report de ces jours de congés au-delà d’une période de quinze mois qui suit l’année au titre de laquelle les droits à congés annuels ont été ouverts. Il résulte de ce qui a été dit au point 9 qu’il en va de même, par voie de conséquence, pour une demande d’indemnisation au titre de congés annuels non pris pour lesquels cette période de report de quinze mois est expirée à la date de la fin de la relation de travail. Est à cet égard sans incidence la circonstance que le délai dans lequel l’agent doit, après la fin de la relation de travail, demander le bénéfice de cette indemnisation ne soit, quant à lui, pas limité à quinze mois. 
 
Il résulte de ce qui a été exposé aux points 8 à 10 qu’en refusant de faire droit à la demande de M. D... tendant à l’indemnisation de ses jours de congés annuels non pris acquis lors de son congé de longue maladie au seul motif que l’agent était placé en disponibilité d’office du 3 septembre 2021 au 31 octobre 2021, alors que la position de disponibilité fait seulement obstacle à l’acquisition de nouveaux droits à congés, le maire de la commune d’Aubervilliers a commis une erreur de droit. 
 
Par ailleurs, dans ses écritures en défense, la commune d’Aubervilliers fait valoir que, lorsque l’intéressé a demandé pour la première fois l’indemnisation de ses jours de congés annuels non pris en 2022, le délai de report et donc d’indemnisation de ses jours de congés était expiré dès lors qu’il a été placé à la retraite pour invalidité le 1er novembre 2021. Elle doit, ainsi, être regardée comme sollicitant une substitution de motifs. Toutefois, à la date à laquelle M. D..., qui a été placé en congé de longue maladie du 3 septembre 2018 au 2 septembre 2021 inclus, a sollicité auprès de la commune d’Aubervilliers le versement d’une indemnité au titre de ses droits à congés annuels, à savoir le 14 novembre 2022, le délai de quinze mois qui suit l’année au titre de laquelle les droits à congés annuels ont été ouverts n’était pas expiré. Par suite, la demande de substitution de motifs ne peut être accueillie. 
 
Il résulte de ce qui précède que la décision du 18 novembre 2022 du maire de la commune d’Aubervilliers doit être annulée en tant seulement qu’elle refuse de faire droit à la demande de M. D... tendant à obtenir une indemnisation de ses congés annuels non pris et acquis lors du congé de longue maladie. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
Le présent jugement, eu égard aux motifs de l’annulation qu’il prononce, implique seulement que la commune d’Aubervilliers réexamine la demande de M. D... relative au versement d’une indemnité au titre de ses droits au congés annuels non pris et acquis lors du congé de longue maladie dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
Quelle qu’en soit sa nature, toute illégalité est constitutive d’une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’administration, pour autant qu’il en soit résulté un préjudice direct et certain. 
 
Il résulte de ce qui a été exposé aux points 8 à 13 que la décision du 18 novembre 2022 du maire de la commune d’Aubervilliers est illégale en raison d’une erreur de droit. L’illégalité de cette décision est donc constitutive d’une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune.  
 
M. D... fait valoir qu’il n’a pas été en mesure d’obtenir une indemnisation de ses congés payés annuels, ainsi que ses congés déposés sur son CET et que les démarches administratives afin d’obtenir la rémunération de ses congés lui ont causé un stress important et ont eu un impact sur sa santé physique et morale. Toutefois, d’une part, ainsi qu’il a été exposé aux points 5 à 7, M. D... ne peut prétendre à une indemnisation au titre des congés non pris déposés sur son CET. D’autre part, si M. D... soutient qu’il a subi un préjudice financier et moral dès lors qu’il a le droit de bénéficier de l’indemnisation correspondant à vingt jours de congés annuels non pris, il n’établit pas la réalité de ses préjudices. Par suite, il n’est pas fondé à demander l’indemnisation des préjudices financier et moral dont il se prévaut. 
 
Il résulte de ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par M. D... doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
D’une part, la présente instance n’a entraîné aucun dépens au sens des dispositions de l’article R. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions de la commune d’Aubervilliers à la condamnation aux dépens doivent être rejetées. 
 
D’autre part, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d’Aubervilliers, partie perdante dans la présente instance, la somme de 1 500 euros à verser à M. D... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La décision du 18 novembre 2022 du maire de la commune d’Aubervilliers est annulée en tant qu’elle refuse de faire droit à la demande de M. D... tendant à obtenir une indemnité au titre de ses droits au congés annuels non pris et acquis lors du congé longue maladie. 
 
Article 2 : Il est enjoint à la commune d’Aubervilliers de réexaminer la demande de M. D... relative au versement d’une indemnité au titre de ses droits au congés annuels non pris et acquis lors du congé longue maladie dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
Article 3 : La commune d’Aubervilliers versera la somme de 1 500 euros à M. D... en application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 5 : Les conclusions présentées par la commune d’Aubervilliers sur le fondement de l’article R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. A... D... et à la commune d’Aubervilliers. 
 
Délibéré après l’audience du 10 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Deniel, présidente, 
Mme Biscarel, première conseillère, 
Mme Bazin, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026. 
 
La rapporteure, 
La présidente, 
 
 
 
 
 
 
 
 
Mme Bazin 
Mme Deniel 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Mme C... 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.