TA35 · 6ème Chambre — 17 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 octobre 2023 et 26 mars 2025, Mme B A, représentée par la SELARL MDMH, doit être regardée comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler de la décision implicite du 12 août 2023 par laquelle le ministre des armées a refusé de la placer à titre rétroactif en congé de longue durée à compter du 8 janvier 2020, ou subsidiairement à compter du 8 janvier 2021 ; 
 2°) d'enjoindre au ministre des armées : 
 - de procéder à titre rétroactif à son placement en congé de longue durée à compter du  
 8 janvier 2020 ou, de façon subsidiaire, à compter du 8 janvier 2021 ; 
 - de procéder à son placement à la retraite pour invalidité du 5 octobre 2024, correspondant à la date de signature du formulaire de demande de retraite pour invalidité ; 
 - de procéder à sa reconstitution de carrière en la replaçant dans tous les droits et avantages dont elle a été privée du fait de l'absence de situation administrative ; 
 3)°condamner l'Etat à réparer son préjudice financier tiré du versement d'un demi-traitement depuis le mois de janvier 2021, son préjudice tiré des quinze jours restant sur son compte épargne temps ainsi que son préjudice moral et ses troubles dans les conditions d'existence à hauteur de 8 000 euros ; 
 4°) de mettre à la charge de l'État la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'erreur de droit et de qualification juridique des faits ; 
 - la décision est entachée d'une erreur de qualification juridique des faits et d'une  
 erreur de fait ; 
 - la décision de rejet 12 août 2023 n'est pas confirmative de celle du 10 août 2022 ; ces deux décisions n'ont aucunement un caractère confirmatif puisque leur objet est en tout état de cause différent ; 
 - depuis l'expiration de ses droits à congés de maladie, elle ne se trouve dans aucune position statutaire ; elle n'a pas été placée en congé de longue maladie car l'administration a estimé que son état de santé ne le justifiait pas, elle n'a pas été placée en congé de longue durée, l'administration ayant implicitement rejeté sa demande, elle n'a pas été placée en disponibilité d'office pour raisons de santé à compter du 8 janvier 2021 et n'a pas été admise à la retraite dès lors qu'aucun arrêté n'a été édicté en ce sens ; 
 - elle est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation : eu égard à sa pathologie, elle aurait dû être placée en congé de longue durée à compter du 8 janvier 2020, son inaptitude définitive n'a pas fait l'unanimité chez les experts désignés et aucune proposition de reclassement ne lui a été faite, l'avis du conseil médical départemental du 22 juin 2023 a été pris en totale méconnaissance de son dossier. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 6 mars 2025, le ministre des armées conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - à titre principal, la requête est irrecevable ; Mme A demande l'annulation d'une décision confirmative de celle implicite du 10 août 2022 ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 Vu : 
 - l'instance en référé n°2405310 ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 ; 
 - le décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 ; 
 - l'arrêté du 28 aout 2009 pris pour l'application du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 modifié portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Le Roux, 
 - les conclusions de M. Moulinier, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Wullschleger, représentant Mme A. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A, adjointe administrative de première classe, est affectée à la direction générale de l'armement au sein de la maîtrise de l'information à Bruz. Placée en congé de maladie ordinaire à compter du 8 janvier 2020, elle a sollicité le 6 avril 2020 un congé de longue maladie, qui lui a été refusé et a été réintégrée dans ses fonctions à compter du 8 septembre 2020 à temps complet par arrêté du 1er septembre 2020. A sa demande, le comité médical a réexaminé sa situation et a rendu un avis défavorable le 21 janvier 2021 en raison d'une inaptitude totale  
 et définitive à ses fonctions et à toutes fonctions. Conformément à cet avis, par un arrêté du  
 3 février 2021, le ministre des armées a refusé d'octroyer un congé de longue maladie à Mme A à compter du 8 janvier 2020 et l'a déclarée inapte totale et définitive à l'issue de ses droits à congé de maladie ordinaire, à compter du 8 janvier 2021. Mme A a, le 26 février 2021, transmis une demande de mise à la retraite pour invalidité et, à la suite d'une expertise, le taux d'incapacité proposé a été de 20 %. Mme A a réitéré sa demande de retraite anticipée par courrier du  
 6 septembre 2021. Aucune décision de mise à la retraite anticipée pour invalidité n'a toutefois  
 été prise. A la suite d'une nouvelle pathologie déclarée le 25 avril 2022, Mme A a sollicité, le 3 juin 2022, un congé de longue durée à compter du 8 janvier 2020, qui a été implicitement refusé. Le 10 janvier 2023, elle a informé son administration qu'elle retirait sa demande de mise à la retraite pour invalidité. Par un courrier du 8 juin 2023, reçu le 12 juin suivant, elle a demandé à être placée en congé de longue durée à compter du 8 janvier 2020, à ce que soit ordonnée sa reconstitution de carrière et l'indemnisation des préjudices subis. Elle demande, dans le cadre de la présente instance, l'annulation de la décision implicite du 12 août 2023 par laquelle le ministre des armées a refusé de faire droit à sa demande de placement en congé de longue durée et la condamnation de l'Etat à réparer son préjudice financier tiré du versement d'un demi-traitement depuis le mois de janvier 2021, son préjudice tiré des quinze jours restant sur son compte épargne temps ainsi que son préjudice moral et ses troubles dans les conditions d'existence à hauteur de 8 000 euros. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité  
 administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. / La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête. / Le délai prévu au premier alinéa n'est pas applicable à la contestation des mesures prises pour l'exécution d'un contrat ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".   
 3. Aux termes de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et  
 l'administration : " Les dispositions de la présente sous-section ne sont pas applicables aux  
 relations entre l'administration et ses agents ". Cette sous-section comprend l'article L. 112-3, aux termes duquel : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de  
 réception () ", ainsi que l'article L. 112-6, aux termes duquel : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite ". Aux termes de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / ()  
 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents " 
 4. Il résulte des dispositions précitées qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions des articles L. 112-3 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour se pourvoir. 
 5. Par ailleurs, une deuxième décision dont l'objet est le même que la première revêt  
 un caractère confirmatif, dès lors que ne s'est produit entre temps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l'appréciation des droits ou prétentions en litige. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que Mme A a sollicité son placement en congé de longue durée le 3 juin 2022 avec effet rétroactif à compter du 8 janvier 2020, pour la première fois le 10 juin 2022, date de réception du formulaire de demande auprès de l'administration. Eu égard à ce qui a été énoncé aux points 2 à 5 du présent jugement, une décision implicite de rejet de cette demande est née deux mois après la réception de cette demande, le 10 août 2022, et il est constant que Mme A n'a pas contesté cette décision implicite dans le délai de recours contentieux de deux mois, qui expirait le 10 octobre 2022, de sorte que cette décision implicite du 10 août 2022 est devenue définitive. Si Mme A a ensuite formé une demande le 8 juin 2023 tendant également à son placement en congé de longue durée avec effet rétroactif à compter du 8 janvier 2020, en l'absence de changement de circonstances de fait ou de droit, la décision implicite de rejet de cette demande, identique à la première, constitue une décision purement confirmative de la décision implicite de rejet du 10 août 2022. A cet égard, la circonstance que Mme A ait demandé à l'administration le 8 juin 2023 de prendre " acte de la caducité de la demande de mise à la retraite pour invalidité présentée le 26 février 2021 " ne saurait constituer un changement de circonstances de fait ou de droit. Dès lors, les conclusions de la demande de Mme A tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande formée le 8 juin 2023 sont tardives, et par suite irrecevables. 
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 7. En premier lieu, aux termes de l'article L. 822-14 du code général de la fonction publique : " Hormis le cas où le fonctionnaire ne peut prétendre à un congé de longue maladie à plein traitement, un congé de longue durée ne peut lui être accordé qu'au terme de la période rémunérée à plein traitement du congé de longue maladie () ". Il résulte de ces dispositions qu'un fonctionnaire ne peut être placé en congé de longue durée qu'après avoir épuisé ses droits à congé de longue maladie rémunéré à plein traitement. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que Mme A souffre de deux pathologies, la première ayant entraîné les premiers refus de congé de longue maladie de la part de son administration et une seconde découverte en 2022. Dès lors qu'elle a été reconnue inapte à toute fonction lui permettant d'être réintégrée sur un poste adapté à la date du 3 février 2021, soit antérieurement à la découverte de sa seconde pathologie, et qu'elle n'a bénéficié d'aucun congé de longue maladie, Mme A n'est pas fondée à soutenir qu'elle aurait dû être placée en congé de longue durée. 
 9. En deuxième lieu, d'une part, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. Par suite, en l'absence de disposition législative l'y autorisant, l'administration ne peut, même lorsqu'elle est saisie d'une demande de l'intéressé en ce sens, déroger à cette règle générale et conférer un effet rétroactif à une décision d'admission à la retraite, à moins qu'il ne soit nécessaire de prendre une mesure rétroactive pour tirer les conséquences de la survenance de la limite d'âge, pour placer l'agent dans une situation régulière ou pour remédier à une illégalité.  
 10. D'autre part, aux termes de l'article 27 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l'organisation des conseils médicaux, aux conditions d'aptitude physique pour l'admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires: "Lorsqu'un fonctionnaire a obtenu pendant une période de douze mois consécutifs des congés de maladie d'une durée totale de douze mois, il ne peut, à /'expiration de sa dernière période de congé, reprendre son service sans l'avis favorable du conseil médical : en cas d'avis défavorable, s'il ne bénéficie pas de la période de préparation au reclassement (), il est soit mis en disponibilité, soit reclassé dans un autre emploi, soit, s'il est reconnu définitivement inapte à l'exercice de tout emploi, admis à la retraite après avis d'un conseil médical. Le paiement du demi-traitement est maintenu, le cas échéant, jusqu'à la date de la décision de reprise de service, de reclassement, de mise en disponibilité ou d'admission à la retraite ". 
 11. En l'espèce, s'il appartient à l'administration de placer Mme A dans une position régulière, elle ne lui impose pas pour autant de la placer en congé de longue durée, une mise à la retraite étant possible à titre rétroactif pour régulariser sa situation administrative. 
 12. Par ailleurs, si Mme A se plaint de l'absence de diligences de l'administration et des délais anormalement longs pour régulariser la situation administrative, néanmoins, il résulte de l'instruction qu'elle admet avoir a été informée par l'administration le 2 février 2021 qu'il fallait " qu'elle prenne une décision et ce le plus rapidement possible ". En outre, il n'est pas contesté qu'après l'avis favorable du 22 juin 2023 rendu par le conseil médical à sa demande de retraite pour invalidité, l'administration a dû relancer Mme A à plusieurs reprises, notamment les 5 mars et 15 avril 2024 fin qu'elle régularise sa demande de mise à la retraite. Dans ces conditions, alors que l'administration a fait application des dispositions rappelées au point 10 en lui maintenant un demi-traitement, il n'apparaît pas que la gestion de la situation administrative de Mme A se caractériserait par un traitement anormalement long imputable à l'administration.  
 13. Il résulte de ce qui précède que Mme A n'est pas fondée à se prévaloir d'une illégalité fautive commise par l'administration faute de l'avoir placée en congé de longue durée. Par suite, les conclusions de la requérante tendant à la réparation de son préjudice financier tiré du versement d'un demi-traitement depuis le mois de janvier 2021 doivent être rejetées. 
 14. En outre, aux termes de l'article 1er du décret du 29 avril 2002 portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " Est institué dans la fonction publique de l'État un compte épargne-temps. / () / Les droits à congé accumulés sur ce compte sont utilisés conformément aux dispositions des articles 5 et 6. ". Aux termes de l'article 5 de ce décret : " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est inférieur ou égal à un seuil () qui ne saurait être supérieur à vingt jours, l'agent ne peut utiliser les droits ainsi épargnés que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 octobre 1984 susvisé. ". L'article 6 de ce décret dispose que : " Lorsque, au terme de chaque année civile, le nombre de jours inscrits sur le compte épargne-temps est supérieur au seuil mentionné à l'article 5 : / I. - Les jours ainsi épargnés n'excédant pas ce seuil ne peuvent être utilisés par l'agent que sous forme de congés, pris dans les conditions mentionnées à l'article 3 du décret du 26 octobre 1984 susvisé. / II. - Les jours ainsi épargnés excédant ce seuil donnent lieu à une option exercée au plus tard le 31 janvier de l'année suivante : / 1° L'agent titulaire () opte dans les proportions qu'il souhaite : / ()  
 / b) Pour une indemnisation dans les conditions définies à l'article 6-2 ; / () ". Aux termes  
 de l'article 1er de l'arrêté du 28 août 2009 pris pour l'application du décret n° 2002-634 du  
 29 avril 2002 modifié portant création du compte épargne-temps dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " Le seuil mentionné aux articles 5 et 6 du décret du 29 avril 2002 susvisé est fixé à 15 jours. ". 
 15. Mme A n'est pas fondée à demander l'indemnisation des quinze premiers jours dès lors que ces droits en application des dispositions de l'article 5 du décret du 29 avril 2002 et de l'article 1er de l'arrêté du 28 août 2009 ne peuvent être utilisés que sous forme de congés.  
 16. Par ailleurs, si l'administration a versé à Mme A un plein traitement à tort durant deux mois alors qu'elle était placée en congé de maladie ordinaire et ne devait percevoir qu'un demi-traitement, puis lui a réclamé par l'émission d'un titre de perception le remboursement du trop-perçu, cette erreur de gestion qui s'est déroulée sur une courte période ne saurait caractériser une faute susceptible d'ouvrir droit à réparation d'un quelconque préjudice. 
 17. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence d'engagement de la responsabilité de l'administration, les conclusions de Mme A tendant à l'indemnisation de son préjudice moral et de ses troubles dans les conditions d'existence doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 18. Le présent jugement rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par Mme A n'appelle donc aucune mesure d'exécution susceptible de donner lieu au prononcé d'une injonction. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme de 5 000 euros sollicitée par Mme A soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de Mme A doit être rejetée. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et au ministre des armées. 
 Délibéré après l'audience du 3 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Descombes, président, 
 M. Le Roux, premier conseiller,  
 M. Ambert, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 P. Le Roux 
    Le président, 
     
     
    Signé 
     
     
    G. Descombes 
 Le greffier, 
 Signé 
 J-M. Riaud 
 La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.