TA31 · 3ème Chambre — 30 mai 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 13 septembre 2023 et un mémoire enregistré le 29 novembre 2023, la société Soleil Éléments 13, représentée par Me Versini-Campinchi, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 juillet 2023 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol, au lieu-dit Clairac Ouest-Saintonge, sur le territoire de la commune de La Ville-Dieu-du-Temple ;  
 2°) d'enjoindre au préfet de Tarn-et-Garonne de lui délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous une astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La société soutient que : 
 - l'arrêté contesté est entaché d'un défaut de motivation au regard des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ;  
 - il est entaché d'un défaut d'examen de l'étude préalable agricole, jointe à l'étude d'impact, et du mémoire en réponse à l'avis de la direction départementale des territoires (DDT) du 9 mars 2023 ;  
 - il est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, en ce que les parcelles du projet ont un potentiel agricole et en ce que le projet est cohérent avec ce potentiel agricole.  
 Par un mémoire enregistré le 23 octobre 2023, le préfet de Tarn-et-Garonne conclut au rejet de la requête. 
 Le préfet fait valoir que les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance en date du 30 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 22 décembre 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement, 
 - le code de l'urbanisme, 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Quessette, rapporteur, 
 - les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Louis, substituant Me Versini-Campinchi, représentant la société Soleil Éléments 13.  
 Une note en délibéré présentée pour la société Soleil Éléments 13 a été enregistrée le 6 mai 2024 et n'a pas été communiquée.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Soleil Éléments 13 a déposé le 1er août 2022 une demande de permis de construire une centrale photovoltaïque au sol d'une puissance de 9,9 mégawatts-crête (MWc) et comprenant un poste de livraison, trois postes de transformation, deux citernes de 120 m3, deux clôtures et portails d'accès, une piste intérieure et 21 897 modules de panneaux photovoltaïques, pour une surface de 44 460 m2, sur le territoire de la commune de La Ville-Dieu-du-Temple. Par un arrêté en date du 13 juillet 2023, le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui délivrer le permis de construire.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. Aux termes des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. La motivation n'est pas nécessaire lorsque la dérogation est accordée en application des 1° à 6° de l'article L. 152-6 ". 
 3. En l'espèce, l'arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne en date du 13 juillet 2023 comporte les considérations de droit et de fait sur lesquelles se fonde le refus de permis de construire opposé à la société requérante. Par suite, si la société Soleil Éléments 13 soutient que le préfet n'a pas démontré dans quelle mesure l'éco-pâturage ne pourrait être considéré comme une activité agricole pérenne, il résulte des termes mêmes de la décision que la société pétitionnaire a été mise à même de pouvoir utilement contester les motifs de l'arrêté attaqué. Le moyen tiré du défaut de motivation doit donc être écarté. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 4. En premier lieu, il ne ressort ni des termes de l'arrêté attaqué, ni des pièces du dossier que le préfet de Tarn-et-Garonne se serait abstenu de prendre en compte l'étude préalable agricole, jointe à l'étude d'impact, et la réponse de la société pétitionnaire à l'avis de la direction départementale des territoires (DDT) du 9 mars 2023. Par suite, le préfet n'a pas entaché son arrêté d'une erreur de droit tirée du défaut d'examen de la demande de permis de construire. De même, il ne ressort pas des pièces du dossier et des termes de l'arrêté du 13 juillet 2023 que le refus de délivrance du permis par le préfet de Tarn-et-Garonne traduirait une position de principe de sa part. Ces moyens doivent donc être écartés. 
 5. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique. () ". Aux termes de l'article L. 151-11 du même code : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; () ".  
 6. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 
 7. D'autre part, l'article A2 du règlement écrit du plan local d'urbanisme de la commune de La Ville-Dieu-du-Temple, approuvé le 19 mars 2015 et modifié le 26 septembre 2017, applicable au litige, prévoit en zone agricole : " En zone A peuvent être autorisées : () / 2 - les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ". Enfin, son article 5 dispose que " dans les secteurs de trame verte et bleue () seules sont admises : () / les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ".  
 8. Il ressort des pièces du dossier que le projet porté par la société Soleil Éléments 13 a pour objet l'implantation d'une centrale photovoltaïque au sol comprenant un poste de livraison, trois postes de transformation, deux citernes de 120 m3, deux clôtures et portails d'accès, une piste intérieure et 21 897 modules de panneaux photovoltaïques, sur les parcelles cadastrées section A nos 133, 143, 241 et 819 d'une superficie de 10,7 ha, situées lieu-dit Clairac Ouest-Saintonge et classées en  zone A par le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune de La Ville-Dieu-du-Temple. Lesdites parcelles sont des friches et ne sont plus déclarées au titre des aides de la politique agricole commune depuis 2019. Enfin, le projet litigieux concerne des " constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêts collectifs " au sens des dispositions citées au point précédent. 
 9. Il ressort également des pièces du dossier et du rapport du commissaire enquêteur du 8 juin 2023 que le porteur du projet prévoit l'installation d'un élevage ovin par débroussaillage et clôture du site, réensemencement des prairies et installation d'un hangar d'une capacité de cinquante brebis, de deux parcs de tri mobiles, d'une aire de stockage de fourrage et de points d'eau mobiles. Il ressort par ailleurs de l'étude agricole préalable réalisée par la société pétitionnaire que le potentiel agronomique des terres est faible et se prête à une activité d'élevage, la hauteur d'implantation des panneaux photovoltaïques à 1,20 mètres de hauteur au plus bas permettant aux ovins de circuler et de pâturer librement. S'il ressort de l'étude agricole préalable, versée au dossier, que le propriétaire des parcelles exploitait lesdites parcelles en culture céréalière jusqu'en 2005 et les a laissées ensuite à l'abandon en y faisant paître du bétail, toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que d'autres éleveurs d'ovins ou de caprins exercent cette activité dans le secteur d'implantation du projet ou même, plus largement, dans le département de Tarn-et-Garonne. Par suite, la mise en place d'un projet de pâturage des surfaces en herbe par un troupeau de cinquante ovins confiés à un berger n'est pas représentative des types et des modes de culture pratiqués dans le secteur, constitués principalement dans l'aire d'étude rapprochée et dans le département de cultures de céréales, d'oléagineux et de protéagineux, et pour une part résiduelle de surface agricole utile, de vignes et de vergers. La société requérante ne démontre dès lors pas que l'activité pastorale serait conforme aux usages locaux ou aurait vocation à se développer dans la zone.   
 10. Par ailleurs, la société Soleil Éléments 13 verse au débat une convention conclue le 23 mai 2022 entre sa société mère, la société Éléments, et un éleveur d'ovins, dont l'exploitation est située dans le département du Gers, ayant pour objet de faire paître cinquante brebis sur le site de la centrale. Il ressort des stipulations de la convention précitée que le partenariat est conclu pour une durée de trois ans, renouvelable par période d'un an dans la limite d'une durée totale de cinq ans, et que la société s'engage à verser à l'éleveur une rémunération annuelle par hectare. Le préfet soutient que l'activité envisagée n'est qu'une modalité d'entretien du parc photovoltaïque et ne constitue pas une activité agricole pérenne. Il ressort à cet égard des pièces du dossier que l'exploitation ovine de l'éleveur, avec lequel la requérante a contracté, est située à 134 km du terrain d'assiette du projet. Par ailleurs, le tableau de calcul de la valeur économique du projet, joint en annexe de l'étude agricole préalable, prévoit pour un cheptel de cinquante brebis un revenu total de 450 euros par hectare, soit 4 050 euros pour 9 ha, et n'intègre ni les frais de transport, ni les coûts de gardiennage et de soins du troupeau, ni la subvention prévue au contrat, de telle sorte que l'équilibre économique prévisionnel de l'exploitation ne peut être déterminé. Enfin, l'éleveur étant âgé de soixante ans à la date de l'arrêté attaqué et aucune perspective de reprise de l'exploitation n'apparaissant, il ne ressort pas davantage des stipulations de la convention que l'activité serait pérenne. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir, eu égard à la taille réduite du cheptel, à l'insuffisance de l'analyse des charges comptables et au caractère précaire à moyen terme de cette activité agricole, que celle-ci est significative sur le terrain d'implantation du projet. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le préfet de Tarn-et-Garonne a entaché son arrêté de refus de permis d'une erreur d'appréciation. Ce moyen doit donc être écarté.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du préfet de Tarn-et-Garonne du 13 juillet 2023 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 12. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Soleil Éléments 13, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions présentées par la société requérante à fin d'injonction doivent donc être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Soleil Éléments 13 demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Soleil Éléments 13 est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Soleil Éléments 13 et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 -Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne. 
 Délibéré après l'audience du 26 avril 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 M. Quessette, premier conseiller,  
 Mme Lequeux, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2024. 
 Le rapporteur, 
 L. QUESSETTE 
 Le président, 
 P. GRIMAUD La greffière, 
 M. A 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme : 
                                                                                               La greffière en chef,