TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 9 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 15 septembre 2023 et le 29 septembre 2023, la société TDF, représentée par Me Bon-Julien, demande au juge des référés sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 21 avril 2023 par lequel la maire de Cérizols s'est opposée à la déclaration préalable n° DP 009 094 23 00003 en vue de l'installation d'une station de téléphonie sur un terrain situé lieudit " Grave " ainsi que celle de la décision du 18 juillet 2023 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux ; 
 2°) d'enjoindre à la maire de Cérizols, à titre principal, de lui délivrer un certificat provisoire de non-opposition à cette déclaration préalable dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et, à titre subsidiaire de prendre un arrêté provisoire de non-opposition à ladite déclaration préalable dans le même délai ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 s'agissant de la condition tenant à l'urgence : 
 -les opérateurs de téléphonie mobile ainsi que les " tower companies ", dont elle fait partie, se voient reconnaître par la jurisprudence une urgence à voir suspendus les effets de décisions d'opposition à déclaration préalable ou de refus de permis de construire considérant l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile, également les intérêts propres des uns et des autres, en l'espèce ceux de la société Orange et les siens dès lors qu'elles sont toutes deux soumises à des engagements et obligations, en particulier pour ce qui concerne l'opérateur vis-à-vis du cadre des cahiers des charges de l'ARCEP qui lui impose une couverture du territoire français et de la population métropolitaine et de qualité en 3G et 4G ; 
 -en tant que pétitionnaire et cocontractant de la société Orange, elle peut se prévaloir de l'intérêt public s'attachant à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile ainsi que des obligations de l'opérateur posées par l'ARCEP et justifier, pour cette seule raison, de l'urgence au regard des obligations pesant sur ce dernier ; 
 -le refus en litige est de nature à nuire de façon grave et irréversible à ses intérêts propres ; 
 -la preuve de la relation contractuelle entre elle et l'opérateur n'est pas nécessaire pour justifier de l'urgence dans ce type de contentieux ; 
 -le projet a vocation à couvrir un territoire et une population à ce jour non couverts par les réseaux 3G et 4G de l'opérateur ; 
 s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 21 avril 2023 : 
 -la décision litigieuse doit être requalifiée en décision de retrait de la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable nécessairement née, en vertu des dispositions de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, à l'expiration du délai réglementaire d'instruction d'un mois à défaut de l'intervention, dans ce délai, d'une décision expresse ; 
 -cette décision de retrait n'a pas été précédée de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration et elle a donc été privée d'une garantie ; 
 -la décision de retrait de la décision de non-opposition tacite est illégale dès lors que la décision initiale n'était entachée d'aucun vice, le motif fondé sur une prétendue méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme étant entaché d'une erreur d'appréciation et le projet ne méconnaissant pas les dispositions de l'article R. 111-27 de ce code, le seul fait que le projet se situe dans le périmètre du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises ne suffisant pas à caractériser l'intérêt et le caractère à préserver des lieux, et le fait que le projet a reçu un avis défavorable de la DREAL ne suffisant pas davantage à justifier un éventuel impact du projet sur la préservation de l'intérêt ou le caractère des lieux ; 
 -la consultation des autorités du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises en amont du dépôt de sa déclaration préalable n'était pas requise en application du code de l'urbanisme ou d'une législation ou règlement à laquelle il pourrait renvoyer et cette consultation n'était donc pas obligatoire et, au demeurant, la décision de refus ne saurait être fondée sur la méconnaissance directe de la charte du parc naturel régional ; 
 s'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision du 18 juillet 2023 : 
 -les motifs de rejet du recours gracieux tirés de l'absence de manque de couverture 4G sur le territoire de la commune, de l'éligibilité du territoire communal à la fibre optique ainsi que le positionnement défavorable au projet de la population et du conseil municipal ne sont pas de nature à fonder une décision d'opposition à une demande d'autorisation d'urbanisme dès lors qu'ils sont étrangers à la réglementation opposable à ce type de demande. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 septembre 2023, le préfet de l'Ariège conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 -contrairement à ce qu'indique la société requérante, la déclaration préalable qu'elle a déposée a bien été enregistrée en mairie de Cérizols le 24 mars 2023 et elle ne peut donc aucunement se prévaloir de la naissance d'une décision de non-opposition tacite à sa déclaration préalable qui serait intervenue le 21 avril 2023 ; 
 -l'arrêté d'opposition à déclaration préalable a été signé le 21 avril 2023 par la maire de Cérizols et posté le même jour, soit trois jours avant la fin du délai d'instruction fixé au 24 avril 2023, ce délai semblant raisonnable pour permettre l'acheminement d'un courrier recommandé avec accusé de réception dans les temps, l'administration ne pouvant être tenue pour responsable du retard pris par les services postaux pour acheminer ce courrier ; 
 -le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme a été opposé à bon droit dès lors qu'il est évident qu'une construction de cette importance, qui sera de plus raccordée au réseau électrique, augmente le risque d'incendie et que l'absence de réseau de lutte contre l'incendie au niveau du terrain d'assiette du projet, précisément l'absence d'un point d'eau suffisant pour permettre d'éteindre un incendie, crée un risque pour la sécurité publique ; 
 -c'est également à juste titre qu'ont été opposées les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que le terrain d'assiette du projet est situé dans une commune appartenant au périmètre du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises au sein duquel des règles particulières s'appliquent concernant l'aspect visuel des projets de constructions, et si certes le pylône litigieux est proche d'un bosquet d'arbres, il dépassera largement la cime des arbres et aura donc un impact visuel ; 
 -la société requérante n'a pas consulté en amont les autorités du parc naturel régional sur l'impact visuel de son projet, malgré les préconisations du guide pratique d'avril 2022 sur l'implantation des antennes-relais, préconisations rappelées à tous les opérateurs de téléphonie mobile par courriel en date du 9 mars 2023. 
 Vu : 
 -les autres pièces du dossier ; 
 -la requête n° 2305580 enregistrée le 15 septembre 2023 tendant à l'annulation de la décision contestée. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. A pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 2 octobre 2023, en présence de Mme Tur, greffière d'audience : 
 -le rapport de M. A, 
 -et les observations de Me Bon-Julien, représentant la société TDF, qui a repris ses écritures, en insistant particulièrement sur le fait que le point de départ du délai d'instruction d'un mois est la date de réception du dossier, soit en l'espèce le 21 mars 2023, et qu'une décision tacite de non-opposition est bien née le 22 avril 2023, l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme mentionnant expressément, au nom du principe de sécurité juridique, la notion de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, la notion de délai d'acheminement du courrier postal ne jouant qu'au bénéfice des demandeurs, afin de les protéger, qui a ajouté que le délai de trois mois prévu à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme étant expiré, cette décision tacite de non-opposition ne peut plus être retirée de sorte que l'administration est désormais tenue de délivrer à la société TDF un certificat provisoire de non-opposition, et qui a enfin précisé que le risque d'incendie est peu probable et qu'en cas de réalisation de ce risque, l'incendie ne pourrait s'éteindre avec de l'eau, ce qui invalide le motif opposé par la maire de Cérizols, ajoutant que si le projet se situe effectivement à l'intérieur du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises, il ne se trouve cependant pas dans les sites signalés et indiquant que la société TDF n'a pas eu connaissance du courriel du 9 mars 2023 invoqué par le préfet dans ses écritures en défense, ce courriel n'ayant été adressé qu'aux seuls opérateurs de téléphonie. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par la présente requête, la société TDF, qui se présente comme étant devenue un opérateur d'infrastructures neutre et ouvert qui accompagne les acteurs du numérique dans leurs enjeux stratégiques de connectivité, notamment la couverture très haut débit mobile, et exerce entre autres activités, depuis ses infrastructures, l'hébergement d'opérateurs de téléphonie mobile, demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 21 avril 2023 par lequel la maire de Cérizols s'est opposée à la déclaration préalable n° DP 009 094 23 00003 en vue de l'installation d'une station de téléphonie sur un terrain situé lieudit " Grave " ainsi que celle de la décision du 18 juillet 2023 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux. 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ". 
 Sur la condition tenant à l'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 
 4. En l'espèce, la société TDF indique s'être vu confier contractuellement par la société Orange, opérateur de téléphonie mobile, d'organiser l'implantation de ses antennes pour couvrir notamment le territoire des communes de Cérizols et Escoulis. La société Orange, pour le compte de laquelle l'installation litigieuse doit donc être réalisée, a envers l'ARCEP des obligations de couverture de population, notamment à hauteur de 98% en 4G par ses installations propres à la prochaine échéance prévue en janvier 2027, leur non-respect étant susceptible de faire l'objet de sanctions. Par ailleurs, les obligations en matière de couverture de population s'expriment désormais, outre en termes quantitatifs, en termes de qualité de réseau et de débit. Par la production de deux cartes simulant la couverture du réseau aux alentours du site d'implantation du pylône litigieux, la société requérante établit, sans être sérieusement contredite par le préfet de l'Ariège, que le projet viendra couvrir un territoire et une population à ce jour non couverts par les réseaux 3G et 4G de l'opérateur. En tant que cocontractante de la société Orange, et en sa qualité propre de pétitionnaire de la décision d'urbanisme en cause, la société TDF peut ainsi se prévaloir de l'intérêt public s'attachant à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile mais également des obligations imposées à l'opérateur par l'ARCEP. Dans ces conditions, la condition d'urgence exigée par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 Sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 
 5. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; () ". Selon l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; () ". Et aux termes de l'article R. 424-10 du même code : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ou, dans les cas prévus à l'article R. 423-48, par échange électronique. () ". 
 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 221-8 du code des relations entre le public et l'administration, aux termes duquel : " Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l'objet au moment où elle est notifiée ". 
 7. Il ressort des pièces versées dans l'instance, en particulier du document de suivi d'acheminement postal issu du site internet de La Poste qu'elle a produit, que la société TDF a déposé effectivement son dossier de déclaration préalable à la mairie de Cérizols le mercredi 22 mars 2023, date à laquelle le pli recommandé qui la contenait a été distribué à son destinataire contre sa signature. Le fait, invoqué par le préfet de l'Ariège dans ses écritures en défense, que les services de la commune n'ont enregistré cette déclaration préalable que le 24 mars 2023, ainsi qu'en atteste la date portée sur l'imprimé Cerfa, est sans effet sur le déclenchement du délai d'instruction de ce dossier qui, en vertu des dispositions précitées de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme, est intervenu dès la réception en mairie. Il n'est pas allégué que ce dossier n'était pas complet et il résulte donc des dispositions de l'article R. 423-23 que le délai d'instruction de cette déclaration préalable expirait le 22 avril 2023. Si la maire de Cérizols a certes pris, en date du 21 avril 2023, soit la veille de cette forclusion et non pas trois jours avant comme l'affirme le préfet, un arrêté d'opposition à la déclaration préalable, cet arrêté n'a été notifié à la société TDF que le 25 avril 2023 et n'est donc devenu opposable qu'à compter de cette date, peu important à cet égard que cet arrêté ait été adressé par voie postale dans un délai semblant raisonnable pour permettre son acheminement. Ainsi, à défaut de s'être vu notifier une décision d'opposition dans le délai d'un mois prévu à l'article R. 423-23 précité, la société TDF est devenue bénéficiaire d'une décision tacite de non-opposition aux travaux décrits dans sa déclaration préalable, laquelle a créé des droits. Par suite, l'arrêté litigieux du 21 avril 2023 ne peut s'analyser que comme une décision de retrait de cette décision tacite de non-opposition.  
 8. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code ; " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix () ".  
 9. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 10. Les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, opposables aux décisions mentionnées à l'article L. 211-2 de ce code, parmi lesquelles figurent notamment les décisions qui retirent une décision créatrice de droits au nombre desquelles se rangent les décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable, imposent le respect d'une procédure contradictoire à laquelle la commune de Cérizols devait obligatoirement se conformer.  
 11. En l'espèce, la commune ne démontre pas avoir respecté cette formalité. Par suite, le moyen soulevé par la société requérante tiré de ce que l'arrêté du 21 avril 2023 de la maire de Cérizols a été pris au terme d'une procédure irrégulière l'ayant privée d'une garantie apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 12. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". 
 13. Il ressort des énonciations de l'arrêté du 21 avril 2023 que, pour s'opposer à la déclaration préalable présentée par la société TDF, la maire de Cérizols a relevé que le terrain n'est pas desservi par un réseau assurant la lutte contre l'incendie, circonstance qui serait de nature à porter atteinte à la sécurité publique et donc contraire aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Toutefois, il n'est pas contesté dans l'instance que le projet se situe à une distance d'environ 100 mètres d'un espace boisé et éloigné de toutes habitations et que, par sa nature même, il ne présente pas de risque d'incendie particulier ni ne nécessite une alimentation en eau pour son fonctionnement, enfin que les caractéristiques techniques et l'aménagement du site permettront d'assurer, si besoin, sa desserte par les services de lutte contre les incendies. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 21 avril 2023 est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de ces dispositions apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 14. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". 
 15. Pour justifier la décision d'opposition litigieuse, la maire de Cérizols a également estimé que la hauteur du pylône objet du projet ne permet pas une intégration paysagère satisfaisante quand bien même il est positionné à proximité d'un bosquet d'arbres, ajoutant que près de deux-tiers de sa hauteur émerge au-dessus du houppier des arbres proches et génère un impact paysager important, de sorte que ledit projet serait de nature à porter atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants et contreviendrait ainsi aux dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. Il apparaît cependant, au vu des photographies versées dans l'instance, que les lieux environnants ne présentent aucun intérêt particulier, le projet se trouvant à distance du bourg, dans un vaste espace agricole marqué par la présence de hangars et de panneaux solaires. Le pylône a par ailleurs été placé à proximité d'un bosquet, concourant ainsi à en diminuer la visibilité, et notamment de la zone technique, son impact visuel étant également réduit du fait de sa forme treillis. Enfin, alors même que le projet en cause se situe dans le périmètre du parc naturel régional des Pyrénées ariégeoises, il n'est pas contesté qu'il se trouverait au sein d'un périmètre de protection architecturale ou paysagère. Le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de ces dernières dispositions apparaît ainsi propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 16. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 21 avril 2023 de la maire de Cérizols et, par voie de conséquence, celle de la décision du 18 juillet 2023 par laquelle cette même autorité a rejeté le recours gracieux formé par la société TDF contre cet arrêté. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 17. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ". Aux termes de l'article R. 424-13 du même code : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. ". 
 18. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'enjoindre à la maire de Cérizols de délivrer à la société TDF un certificat provisoire de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 009 094 23 00003 dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la société TDF et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 21 avril 2023 de la maire de Cérizols et, par voie de conséquence, celle de la décision du 18 juillet 2023 portant rejet du recours gracieux de la société  TDF sont suspendues, au plus tard jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur leur légalité. 
 Article 2 : Il est enjoint à la maire de Cérizols de délivrer à la société TDF un certificat provisoire de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 009 094 23 00003 dans le délai de quinze jours à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : L'Etat versera à la société TDF une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société TDF et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Une copie en sera adressée au préfet de l'Ariège et à la commune de Cérizols. 
 Fait à Toulouse, le 9 octobre 2023. 
 Le juge des référés, 
 B. A 
 La greffière,  
 P. TUR 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Ariège en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 la greffière en chef, 
 ou par délégation, la greffière,