TA35 · 1ère Chambre — 2 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 novembre 2023 et 12 juin 2024, l'association de Keremma, M. E C et M. G F, représentés par la SELARL Urso Avocats, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 8 septembre 2023 par laquelle le comité syndical du pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix a approuvé la modification simplifiée du schéma de cohérence territoriale du pays du Léon, en tant qu'elle n'identifie pas de village dans le secteur de Keremma ; 
 2°) d'enjoindre au pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix de modifier le schéma de cohérence territoriale du pays du Léon en vue d'identifier le secteur de Keremma en tant que village ; 
 3°) de mettre à la charge du pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix le versement de la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils ont intérêt pour agir ; 
 - la délibération litigieuse a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dès lors que la convocation des membres du pôle d'équilibre territorial et rural n'était accompagnée d'aucune notice explicative de synthèse ; 
 - le secteur de Keremma correspond à un village ; le pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix ne pouvait se fonder sur des critères présents dans le seul rapport de présentation du plan local d'urbanisme pour déterminer les villages. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 28 mai et 5 juillet 2024, le pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix, représentée par la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, conclut au rejet de la requête et à ce que les requérants soient condamnés à lui verser une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - l'association requérante est dépourvue de tout intérêt pour agir ; 
 - les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivité territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Grondin, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Gayet, de la SELARL Urso Avocats, représentant l'association de Keremma et autres, et de Me Le Moal, de la SELARL Le Roy, Gourvennec, Prieur, représentant le pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix. 
 Une note en délibéré, présentée pour l'association de Keremma et autres a été enregistrée le 7 mars 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le secteur de Keremma est situé sur le territoire des communes de Tréflez et de Plounevez-Lochrist, dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale du pays du Léon. En vue de l'application de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 dite loi ELAN, le syndicat mixte pour le schéma de cohérence territoriale du Léon a engagé une procédure de modification simplifiée de son schéma de cohérence territoriale, avec notamment pour objet de déterminer les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, puis d'en définir la localisation. Par la présente requête, l'association de Keremma, M. C et M. F demandent au tribunal d'annuler la délibération du 8 septembre 2023 par laquelle le comité syndical du pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix a approuvé la modification simplifiée du schéma de cohérence territoriale du pays du Léon, en tant qu'elle n'identifie pas de village dans le secteur de Keremma. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. L'article 2 des statuts de l'association requérante précise qu'elle a pour objet " de conserver et développer aux terres de Kerernma, acquises et/ou conquises sur les éléments, et aménagées à partir de 1823 par Louis F et son épouse A D, puis par leurs descendants et ceux de leur neveu B D, le caractère original, l'environnement et le cadre de vie, qui en font un site exceptionnel au pays du Léon () ", et qu'elle dirige notamment son action vers " () les questions relatives à l'aménagement du domaine de Keremma () ".  
 3. Ces statuts ne sont pas trop généraux, et sont suffisamment précis pour donner intérêt pour agir à l'association de Keremma pour contester l'absence d'identification du secteur de Keremma comme un village au sens de la loi littoral par le schéma de cohérence territoriale au sein de ce secteur, en raison en particulier, des incidences de cette qualification sur les possibilités d'aménagement du domaine de Keremma. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix et tirée du défaut d'intérêt pour agir de l'association requérante doit être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la convocation des membres du comité syndical : 
 4. Aux termes des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunal constitués en comité syndical, et notamment aux pôles d'équilibre territoriaux et ruraux, conformément aux dispositions des articles L. 5211-1, L. 5741-1 et L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales. 
 5. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, par courriel du 1er septembre 2023, les membres du pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix ont reçu, en pièce jointe à leur convocation à la séance du 8 septembre 2023, une note explicative de synthèse portant sur la modification simplifiée du schéma de cohérence territoriale leur permettant de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Ils ont également été destinataires d'un lien de téléchargement en vue de consulter toutes les pièces pertinentes du dossier de modification simplifiée du schéma de cohérence territoriale, et notamment les avis du préfet et de la Commission départementale de la nature, des paysages et des sites, ainsi que les observations du public et les réponses adressées. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante information des membres du pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'absence d'indentification d'un village dans le secteur de Keremma : 
 7. D'une part, aux termes des dispositions de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " () Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation ". Aux termes de l'article L. 121-8 du même code : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. () ". 
 8. Il résulte de ces dispositions que constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. 
 9. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article L. 141-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le schéma de cohérence territoriale comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Un document d'orientation et d'objectifs ". L'article L. 141-3 de ce code dispose que : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables et le document d'orientation et d'objectifs (). Il décrit l'articulation du schéma avec les documents mentionnés aux articles L. 131-1 et L. 131-2, avec lesquels il est compatible ou qu'il prend en compte ". Aux termes des dispositions de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des  
 risques ; 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines ". 
 10. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au seul document d'orientation et d'objectifs de déterminer les critères d'identification des villages. Le rapport de présentation, qui ne peut contenir de dispositions ayant une portée normative, doit uniquement expliquer les choix retenus, et ne peut se substituer ou compléter le document d'orientation et d'objectifs en y ajoutant des critères. 
 11. En l'espèce, le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale du pays du Léon précise, pour les communes littorales que " un village se caractérise par un nombre et une densité significative d'une quarantaine de constructions. Il est doté d'un réseau viaire structurant et d'un espace public aménagé ou d'un élément fédérateur de la vie sociale (chapelle, petit commerce, salle communale, café) ". Le rapport de présentation relatif à la procédure simplifiée du schéma de cohérence territoriale du pays du Léon comporte une sous-partie " exposé des motifs et des objets de la modification simplifiée " qui précise en son point A intitulé " Une méthodologie commune permettant d'appuyer la qualification des secteurs urbanisés de la loi littorale " que " Chaque entité proposée a été analysée sur la base des critères suivants : - Localisation (). / - Le nombre et la densité de construction : Afin d'apprécier la notion de densité, l'analyse est venue regarder différents seuils de constructions. La définition des seuils s'appuie sur la jurisprudence actuelle et constante sur les agglomérations et les villages. (Conseil d'Etat, 27 juin 2007, Commune de Pluneret, requête n°297938). Le seuil d'une quarantaine de constructions a été retenu pour les villages (). / - Continuité urbaine et forme de l'entité : Afin de respecter le principe de continuité urbaine au sein des secteurs et d'éviter l'urbanisation éparse et linéaire le long des voies, une zone tampon de 30 m de part et d'autre des constructions afin de présélectionner les secteurs urbains continus ayant une forme compacte. / - La structuration autour d'un réseau viaire (). / - La présence des réseaux et d'équipements et de lieux collectifs : Cet indicateur permet de garantir que le secteur possède les conditions nécessaires pour accueillir des ménages ou des entreprises en étudiant l'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs fédérateurs comme le précise le SCoT dans sa définition de village (). / - Contexte paysager et risques : Les éléments paysagers structurants ont été étudiés (boisement, cours d'eau, sites patrimoniaux, coupure d'urbanisation, etc.), ainsi que les risques présents sur les communes littorales notamment le risque submersion marine. Ils mettent en avant des points de vigilance qui nécessiteront une attention particulière dans le travail de délimitation des documents d'urbanisme avec la mobilisation d'outils réglementaires adaptés () ". 
 12. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, pour refuser d'identifier un village au secteur de Keremma pourtant composé de plus d'une quarantaine de constructions, le pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix s'est fondé sur l'absence de continuité urbaine caractérisée par une faible densité de logement inférieure à 4,5 par hectare compte tenu de la zone tampon de 30 mètres, une proximité avec un réservoir de biodiversité, une forte sensibilité paysagère, un risque de submersion marine, et une aptitude médiocre des sols à l'assainissement non collectif. Toutefois, et ainsi qu'il a été dit au point 11, le document d'orientations générales du schéma de cohérence territoriale du pays du Léon précise seulement qu'un village se caractérise par un nombre et une densité significative d'une quarantaine de constructions, est doté d'un réseau viaire structurant et d'un espace public aménagé ou d'un élément fédérateur de la vie sociale (chapelle, petit commerce, salle communale, café). Le rapport de présentation, qui doit uniquement expliquer les choix retenus et ne peut se substituer ou compléter le document d'orientation et d'objectifs en y ajoutant des critères, a pourtant prescrit, pour identifier les villages, d'apprécier le critère de continuité urbaine et a institué à ce titre une zone tampon de 30 mètres de part et d'autre des constructions qui est plus restrictive que la quarantaine de constructions retenue par le document d'orientations générales. Il a également prescrit de prendre en compte des critères qui ne sont pas prévus par le document d'orientations générales soit la présence de réseaux, équipements et lieux collectifs en vue de garantir que le secteur possède les conditions nécessaires pour accueillir des ménages ou des entreprises, d'éléments paysagers structurants, et des risques présents sur les communes littorales, et notamment sur le risque de submersion marine. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que le pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix ne pouvait refuser d'identifier un village au secteur de Keremma en se fondant sur ces quatre critères contenus dans le seul rapport de présentation. Il en résulte que le choix du classement du secteur de Keremma est entaché d'une erreur de droit et doit être annulé. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler la délibération du 8 septembre 2023 par laquelle le comité syndical du pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix a approuvé la modification simplifiée du schéma de cohérence territoriale du pays du Léon, en tant seulement qu'elle n'identifie pas de village dans le secteur de Keremma. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 14. L'exécution du présent jugement implique seulement d'enjoindre au pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix de procéder au réexamen de la situation du secteur de Keremma dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge du pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix, partie perdante dans la présente instance, une somme totale de 1 500 euros au profit de l'association de Keremma, de M. E C et de M. G F au titre des frais qu'ils ont exposés et non compris dans les dépens. 
 16. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que la somme de 4 000 euros sollicitée par le pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix à ce titre soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 8 septembre 2023 par laquelle le comité syndical du pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix a approuvé la modification simplifiée du schéma de cohérence territoriale du pays du Léon est annulée en tant qu'elle n'identifie pas de village dans le secteur de Keremma. 
 Article 2 : Il est enjoint au pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix de procéder au réexamen de la situation du secteur de Keremma dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : Le pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix versera une somme totale de 1 500 euros au profit de l'association de Keremma, de M. E C et de M. G F au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de l'ensemble des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association de Keremma, désignée représentante unique des requérants dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et au pôle d'équilibre territorial et rural du pays de Morlaix. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet du Finistère. 
 Délibéré après l'audience du 7 mars 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Grondin, premier conseiller, 
 M. Blanchard, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 T. Grondin 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Finistère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.