TA31 · 3ème Chambre — 12 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 octobre 2023 et le 15 janvier 2025, Mme B A et M. D C, représentés par Me Antoniolli, demandent au tribunal :  
 1°) d'annuler les arrêtés n° DP 009 221 23 00007 et DP 009 221 23 00011, respectivement pris les 25 mai 2023 et 17 août 2023 par lesquels le maire de la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains s'est opposé à leurs déclarations préalables de travaux, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux dirigé contre l'arrêté n° DP 009 221 23 00007 ; 
 2°) d'enjoindre au maire d'Ornolac-Ussat-les-Bains de leur délivrer, d'une part, un certificat de non-opposition tacite à la déclaration préalable n° DP 009 221 23 00007 ou, subsidiairement, une décision de non-opposition à cette déclaration préalable, et d'autre part, une décision de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 009 221 23 00011, sous astreinte de 30 euros par jour de retard à l'issue d'un délai d'un mois suivant la date de lecture du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Ils soutiennent que : 
 - la décision du 25 mai 2023 est illégale car tardive, en ce qu'elle est intervenue alors que le délai d'un mois prévu par les dispositions de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme pour l'instruction des déclarations préalables était écoulé ;  
 - la décision du 25 mai 2023, qui doit être regardée comme valant retrait d'une décision tacite de non-opposition, est illégale car elle a été prise sans procédure contradictoire préalable en violation des articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'arrêté en litige du 25 mai 2023 méconnait les dispositions de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme en ce que, faute pour le service instructeur d'avoir indiqué aux requérants les pièces manquantes dans le délai d'instruction, l'autorité compétente ne pouvait édicter un arrêté d'opposition au motif que le dossier de déclaration préalable était incomplet ;  
 - l'arrêté d'opposition à déclaration préalable du 25 mai 2023 est illégal car il relève de façon erronée et sans motivation que les percements de fenêtres en rez-de-chaussée modifieraient la destination de l'immeuble et qu'ils nécessiteraient un permis de construire ; 
 - l'arrêté du 17 août 2023 est illégal car insuffisamment motivé en méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ; 
 - l'arrêté du 17 août 2023 est entaché d'une erreur de droit car les travaux projetés par les requérants ne sont pas soumis, en l'absence de changement de destination, à l'obtention d'un permis de construire ;  
 Par un mémoire en défense enregistré le 31 décembre 2024, la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains, représentée par Me Herrmann, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.  
 Par une ordonnance du 31 décembre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 22 janvier 2025. 
 Par lettre datée du 19 octobre 2023, en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, Me Antoniolli a été invité à communiquer au tribunal le nom du requérant qui devra être rendu destinataire de la notification de la décision à venir. L'avocat a également été informé qu'à défaut de réception de cette information avant la clôture de l'instruction, la décision rendue sera uniquement adressée au premier dénommé, Mme A. 
 Un mémoire présenté pour la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains et enregistré le 21 janvier 2025 n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bouisset, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Rousseau, rapporteure publique,  
 - les observations de Mme A et M. C, requérants. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 25 avril 2023, Mme A a déposé une déclaration préalable en vue de créer trois fenêtres, une porte-fenêtre et leurs volets sur une habitation existante située 1 quartier d'En Giraou à Ornolac-Ussat-les-Bains. Par un arrêté du 25 mai 2023 notifié le 30 mai 2023, le maire de la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains s'est opposé à cette déclaration préalable. Mme A a exercé un recours gracieux contre cette décision le 26 juillet 2023, rejeté tacitement par la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains le 26 septembre 2023. M. C, co-propriétaire du bien, a déposé une nouvelle déclaration préalable le 31 juillet 2023 relative à la création des mêmes ouvertures et au remplacement d'une fenêtre existante. Une décision d'opposition à déclaration préalable a été édictée par arrêté du 17 août 2023. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 25 mai 2023 :  
 2. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme que le délai d'instruction de droit commun est d'un mois pour les déclarations préalables. Selon l'article R. 424-1 du même code, le silence gardé par l'autorité compétente au terme du délai d'instruction sur une déclaration préalable vaut décision tacite de non-opposition à cette déclaration. Il en résulte que l'auteur d'une déclaration préalable ou d'une demande de permis est réputé être titulaire d'une décision de non opposition ou d'un permis tacite si aucune décision ne lui a été notifiée avant l'expiration du délai réglementaire d'instruction de son dossier. Lorsque la décision refusant le permis ou s'opposant au projet ayant fait l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal, ainsi que le prévoit le premier alinéa de l'article R. 424-10 du même code, le demandeur est, comme l'indiquent explicitement les dispositions de l'article R. 423-47 de ce code s'agissant de la notification de la liste des pièces manquantes en cas de dossier incomplet et de la notification de la majoration, de la prolongation ou de la suspension du délai d'instruction d'une demande, réputé avoir reçu notification de la décision à la date de la première présentation du courrier par lequel elle lui est adressée. Il incombe à l'administration, lorsque sa décision est parvenue au pétitionnaire après l'expiration de ce délai et qu'elle entend contester devant le juge administratif l'existence d'une décision implicite de non opposition préalable ou d'un permis tacite, d'établir la date à laquelle le pli portant notification de sa décision a régulièrement fait l'objet d'une première présentation à l'adresse de l'intéressé.  
 3. Par ailleurs, l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; / 2° Lorsque leur mise en œuvre serait de nature à compromettre l'ordre public ou la conduite des relations internationale ; / 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière () ". En vertu de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ". La décision portant retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire. 
 4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la première déclaration préalable déposée par les consorts A et C a été présentée à la mairie d'Ornolac-Ussat-les-Bains par pli recommandé en date du 25 avril 2023. Si le maire a pris, le 25 mai 2023, avant l'expiration du délai d'un mois, une décision d'opposition à déclaration, cette décision n'a été présentée aux requérants que le 30 mai 2023. Or le délai d'instruction d'une déclaration préalable, qui n'est pas un délai de procédure contentieuse, n'est pas franc et se décompte de jour à jour. En outre, n'étant pas d'un délai de procédure contentieuse au sens de l'article 642 du code de procédure civile, il ne peut être prorogé jusqu'au premier jour ouvrable au cas où il expire un samedi, un dimanche ou un jour férié ou chômé. Les intéressés étaient ainsi bénéficiaires, au 30 mai 2023, d'une décision tacite de rejet qui avait créé des droits à leur profit. Dans ces conditions, l'arrêté du 25 mai 2023 portant opposition à la déclaration préalable en litige, qui n'a été notifié à Mme A que le 12 juin 2023, doit être regardé comme une décision de retrait de cette décision tacite de non-opposition. Or il ne ressort pas des pièces versées dans l'instance que ce retrait aurait été précédé de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration citées au point 3 ci-dessus. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision contestée est entachée d'un vice de procédure doit être accueilli. 
 5. En deuxième lieu, il résulte des dispositions de l'article R. 423-28 du code de l'urbanisme que " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'elle constate le caractère incomplet d'un dossier de déclaration préalable, l'autorité compétente doit en aviser le demandeur au moyen d'un courrier recommandé avec avis de réception ou d'un échange électronique énumérant les pièces manquantes et informant l'intéressé du délai imparti pour compléter son dossier. 
 6. Il ressort des termes de l'arrêté en litige que, pour s'opposer à la déclaration préalable, le maire s'est fondé sur le fait que le dossier ne comportait pas de notice faisant apparaître les matériaux et la couleur des volets, de plan des façades et de représentation de l'aspect extérieur de la construction présentant les modifications projetées, conformément aux exigences des articles R. 431-14, R. 441-8, du a de l'article R. 431-10 du c de l'article et R. 431-36 du code de l'urbanisme. Or, à supposer même que la production de l'ensemble de ces documents ait été en l'espèce requise, il est constant que le maire n'a pas, durant l'instruction de la déclaration préalable, demandé à Mme A de produire ces pièces complémentaires. Il ne pouvait dès lors légalement fonder sa décision sur le caractère incomplet du dossier à cet égard. 
 7. En troisième lieu, l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme dispose : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : / a) Les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés ; / b) Dans les zones urbaines d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à quarante mètres carrés ; toutefois, demeurent soumis à permis de construire les travaux ayant pour effet la création de plus de vingt mètres carrés et d'au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d'emprise au sol, lorsque leur réalisation aurait pour effet de porter la surface ou l'emprise totale de la construction au-delà de l'un des seuils fixés à l'article R. 431-2 ; / c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; d) Les travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4 ". Les destinations de constructions sont, en vertu des dispositions de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme l'exploitation agricole et forestière, l'habitation, le commerce et les activités de service, les équipements d'intérêt collectif et les services publics et les autres activités des secteurs primaire, secondaire et tertiaire. 
 8. Il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que la bâtisse en litige est une maison à usage d'habitation dont les requérants n'ont jamais entendu modifier la destination. En se bornant à considérer que les percements de la façade, en vue d'y créer des ouvertures, entraînaient un changement de destination de nature à relever de la procédure d'obtention d'un permis de construire, alors que de telles modifications n'ont par nature aucune incidence sur la destination  de la construction, le maire, qui n'a au demeurant pas précisé quelle pourrait être la nature de la nouvelle destination qu'il estime déceler au terme des travaux en cause, a commis une erreur de droit.  
 9. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté pris par le maire d'Ornolac-Ussat-les-Bains le 25 mai 2023 doit être annulé, ainsi que la décision tacite de rejet du recours gracieux née le 27 septembre 2023. 
 En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 17 août 2023 :  
 10. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. La motivation n'est pas nécessaire lorsque la dérogation est accordée en application des 1° à 6° de l'article L. 152-6 ". 
 11. Il résulte des pièces du dossier que, pour s'opposer à la nouvelle déclaration préalable déposée le 31 juillet 2023 par les consorts A et C, l'arrêté en litige se borne à mentionner, après avoir rappelé les dispositions de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme, que le projet est soumis à l'obtention d'un permis de construire pour consister en la création de trois fenêtres et d'une porte-fenêtre. Par suite, la décision est entachée d'absence de motivation et, ainsi qu'il a été dit au point 6 du présent jugement, d'erreur de droit. 
 12. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté pris par le maire d'Ornolac-Ussat-les-Bains le 17 août 2023 doit être annulé. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :  
 13. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ". 
 14. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement.  
 15. Il y a lieu, en application des règles rappelées au point 14 du présent jugement, d'enjoindre au maire d'Ornolac-Ussat-les-Bains de délivrer aux consorts A et C un certificat de non-opposition à la déclaration préalable tacite n° DP 009 221 23 00007, sous astreinte de 30 euros par jour de retard à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des consorts A et C, qui n'ont pas la qualité de partie perdante dans le présent litige, la somme demandée par la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains au titre des frais liés au litige. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux demandes présentées par les requérants en faisant application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains le versement aux consorts A et C de la somme de 2 000 euros. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les arrêtés pris par le maire d'Ornolac-Ussat-les-Bains les 25 mai 2023 et 17 août 2023 sont annulés, ainsi que la décision tacite du 27 septembre 2023 rejetant le recours gracieux formé contre l'arrêté du 25 mai 2023.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire d'Ornolac-Ussat-les-Bains de délivrer aux consorts A et C un certificat de non-opposition à déclaration préalable tacite n° DP 009 221 23 00007, sous astreinte de 30 euros par jour de retard à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains versera aux consorts A et C la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune d'Ornolac-Ussat-les-Bains. 
 Délibéré après l'audience du 10 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 Mme Bouisset, première conseillère,  
 Mme Lucas, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mai 2025.  
 La rapporteure, 
 K. BOUISSET 
  Le président, 
     
     
     
     
     
    P. GRIMAUD 
 La greffière, 
  M.-E. LATIF 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Ariège, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,