TA69 · 2ème chambre — 6 juin 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par une requête, enregistrée sous le numéro 2306532, et des mémoires, enregistrés les 24 juillet 2023, 7 et 22 février 2024, les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex, la première nommée ayant la qualité de représentante unique, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 juin 2023 par lequel le maire de Solaize s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 15 mai 2023 pour la construction d'une station de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit Beauregard ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Solaize de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer la déclaration préalable déposée le 15 mai 2023 dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Solaize une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - le terrain d'assiette du projet étant relié à la rue du Rhône par un chemin privé ouvert à la circulation automobile, le projet respecte les dispositions du a) de l'article 5.1.1.2.2 des dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon ; ainsi, le maire ne pouvait exiger que le projet mentionne l'existence d'une servitude de passage ; 
 - le projet ne méconnaît pas les dispositions des articles 1.2 et 4.1 du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon applicables à la zone N 1 et de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; en effet, le terrain d'assiette ne fait l'objet d'aucune protection particulière et est situé dans une zone naturelle dont les caractéristiques ne sont pas particulièrement remarquables ; en outre, des mesures particulières sont prévues pour assurer l'intégration du projet dans son environnement ; enfin, le maire aurait pu assortir son arrêté d'une prescription pour permettre une meilleure insertion du projet dans son environnement ; 
 - compte tenu des modalités particulières d'insertion prévues, la clôture projetée respecte les dispositions de l'article 4.2 du règlement du PLU-H applicable à la zone N 1 ; en outre, le maire aurait pu édicter une prescription pour assurer le respect de ces dispositions.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 17 novembre 2023 et 6 et 9 février 2024, la commune de Solaize, représentée par la SELAS Léga-Cité, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par les sociétés requérantes n'est fondé. 
 Par ordonnance du 9 févier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 février 2024. 
 II. Par une requête, enregistrée sous le numéro 2308947 le 18 octobre 2023, les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex, la première nommée ayant la qualité de représentante unique, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2023 par lequel le maire de Solaize s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 15 mai 2023 pour la construction d'une station de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit Beauregard ; 
 2°) d'enjoindre au maire de Solaize de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer la déclaration préalable déposée le 15 mai 2023 dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Solaize une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la décision attaquée est insuffisamment motivée ; 
 - elle méconnaît l'ordonnance n° 2307275 du juge des référés ; 
 - le terrain d'assiette du projet disposant d'un accès direct à un chemin privé ouvert à la circulation automobile, le motif d'opposition fondé sur la méconnaissance des dispositions du a) de l'article 5.1.1.2.2 des dispositions communes du règlement du PLU-H est entaché d'une erreur d'appréciation ; en tout état de cause, ce chemin peut être qualifié de chemin d'exploitation auquel les riverains ont librement accès. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2023, la commune de Solaize, représentée par la SELAS Léga-Cité, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire des sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par les sociétés requérantes n'est fondé. 
 Par une lettre du 8 mars 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à une audience et que l'instruction pourrait être close à partir du 25 mars 2024 sans information préalable. 
 Une ordonnance portant clôture de l'instruction immédiate a été prise le 27 mars 2024. 
   
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme B, 
 - les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public, 
 - les observations de Me Anglars, représentant les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex, sociétés requérantes, 
 - et celles de Me Couderc, représentant la commune de Solaize. 
 Une note en délibéré, enregistrée le 23 mai 2024, a été produite pour les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex dans l'instance n° 2308947. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Cellnex a déposé le 15 mai 2023 en mairie de Solaize une déclaration préalable pour la construction d'une station de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit Beauregard. Par un arrêté du 5 juin 2023, le maire de Solaize s'est opposé à cette déclaration préalable. Cet arrêté a été suspendu par une ordonnance du juge des référés du 15 septembre 2023, qui a en outre enjoint à la commune de procéder au réexamen de la demande de la société Cellnex. Par un arrêté du 5 octobre 2023, le maire de la commune a, à nouveau, fait opposition à la déclaration préalable de la société Cellnex. Le juge des référés, à nouveau saisi, a rejeté la requête à fin de suspension de ce nouvel arrêté par une ordonnance du 24 janvier 2024, aucun des moyens invoqués n'étant propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué, en l'état de l'instruction, et compte tenu de l'office du juge des référés. Les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex demandent au tribunal d'annuler les deux arrêtés des 5 juin et 5 octobre 2023. 
 2. Les requêtes nos 2306532 et 2308947 sont relatives à une même déclaration préalable et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 5 juin 2023 :  
 3. En premier lieu, aux termes du a) de l'article 5.1.1.2.2 des dispositions communes du règlement du plan local d'urbanisme et de l'habitat (PLU-H) de la métropole de Lyon : " Pour être constructible, tout terrain doit disposer d'un accès, direct ou indirect, aux voies, publiques ou privées, ouvertes à la circulation automobile constituant la desserte dudit terrain. ". 
 4. Les autorisations d'urbanisme, qui sont délivrées sous réserve des droits des tiers, ont pour seul objet d'assurer la conformité des travaux qu'elles autorisent avec la réglementation d'urbanisme. Dès lors, si l'administration et, en cas de recours, le juge administratif doivent s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie, il ne leur appartient de vérifier ni la validité de cette servitude, ni l'existence d'un titre permettant l'utilisation de la voie qu'elle dessert, si elle est privée, dès lors que celle-ci est ouverte à la circulation publique. 
 5. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est desservi par un chemin privé, lequel débouche lui-même sur la rue des Chenevis. Il ne ressort pas des pièces du dossier, qu'à la date de l'arrêté attaqué, ce chemin privé aurait été fermé à la circulation automobile. En effet, notamment, le constat du 11 juillet 2023 établi par un commissaire de justice fait apparaître que ce chemin, qui démarre à l'angle des rues du Rhône, des Chenevis et du Baco, était libre d'accès depuis ce croisement et qu'il permettait d'accéder " à pied jusqu'à la parcelle 121 ", terrain d'assiette du projet. Par suite, en s'opposant à la déclaration au motif que le chemin est une voie privée non ouverte à la circulation du public située sur des propriétés privées et que le projet ne mentionne pas d'existence d'une servitude de passage, le maire a entaché sa décision d'une erreur de droit. 
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article  R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Aux termes de l'article 1.2 des dispositions applicables à la zone N 1 du règlement annexé au PLU-H de la métropole de Lyon : " L'ensemble des constructions, usages des sols et natures d'activités ci-après doivent s'insérer harmonieusement dans leur environnement et ne pas compromettre le caractère naturel et forestier de la zone : () / d. Les constructions, installations et ouvrages nécessaires aux services publics suivants, dès lors qu'ils sont compatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel ils sont implantés, et qu'ils ne portent atteinte ni à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, ni à la richesse écologique du site : () /  les ouvrages et installations nécessaires et directement liés au bon fonctionnement des réseaux, autres que ceux visés ci-avant, et des services urbains ou à l'exécution d'un service public en régie ou concédé liée à la gestion, l'entretien et l'exploitation des cours d'eau ; (). ". Et aux termes de l'article 4.1 des dispositions applicables à cette même zone de ce règlement : "  () Tous les travaux, ouvrages, installations, constructions ou aménagements de constructions existantes, par leur situation, leurs dimensions, leur conception, leur mode de réalisation ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, prennent en compte l'intérêt et la qualité des lieux, des sites, des paysages naturels ainsi que la conservation des perspectives paysagères. ". 
 7. Dès lors que les dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme invoquées par la société requérante ont le même objet que celles, également invoquées, d'un article du code de l'urbanisme posant les règles nationales d'urbanisme et prévoient des exigences qui ne sont pas moindres, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée. 
 8. Il ressort des pièces du dossier que le projet est situé dans une zone naturelle correspondant à des espaces sensibles au regard de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, et plus particulièrement au sein d'un secteur situé entre un espace boisé classé et une zone urbanisée, lequel ne fait l'objet d'aucune protection patrimoniale, architecturale ou naturelle particulière. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, qui consiste à implanter un pylône en treillis de couleur gris galvanisé d'une hauteur de 12 mètres dans un environnement relativement boisé, porterait atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, ou à la richesse écologique du site ou qu'il ne s'insérerait pas harmonieusement dans son environnement. Par ailleurs, il n'apparaît pas que le projet ne prendrait pas en compte l'intérêt et la qualité des lieux, des sites, des paysages naturels ainsi que la conservation des perspectives paysagères, la hauteur du pylône ayant été limitée à 12 mètres pour tenir compte du secteur d'implantation et l'emprise au sol ne s'élevant qu'à 6,60 m². Au surplus, le maire aurait pu assortir son arrêté d'une prescription tenant à la mise en œuvre d'un traitement paysager pour masquer le pied de l'antenne et les armoires techniques ou tenant au choix d'une couleur particulière pour permettre une meilleure insertion du projet dans son environnement. Dans ces conditions, en s'opposant à la déclaration au motif que le projet méconnaît les dispositions des articles 1.2 et 4.1 du règlement du PLU-H, le maire de Solaize a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.   
 9. En dernier lieu, aux termes de l'article 4.2 des dispositions applicables à la zone N 1 du règlement annexé au PLU-H de la métropole de Lyon : " La conception des clôtures, tant dans leurs proportions que par les matériaux utilisés, doit rechercher leur intégration dans le paysage en fonction des caractéristiques de ce dernier et permettre la libre circulation de la petite faune. ". 
 10. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la clôture grillagée de couleur verte, d'une hauteur de 2 mètres, prévue au projet ne s'intègre pas dans le paysage environnant. Au surplus, le maire aurait pu assortir son arrêté d'une prescription visant à permettre une meilleure insertion de cette clôture dans son environnement. Par suite, les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex sont fondées à soutenir qu'en s'opposant au projet au motif que le matériau prévu pour la clôture ne permet pas une bonne intégration dans le paysage resté à l'état naturel, le maire de Solaize a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.   
 11. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 5 juin 2023 du maire de Solaize doit être annulé. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 5 octobre 2023 :  
 12. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. () ". En vertu des dispositions combinées des articles A. 424-3 et A. 424-4 du même code, en cas d'opposition à déclaration préalable, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision. 
 13. L'arrêté du 5 octobre 2023 vise le code de l'urbanisme et cite les dispositions applicables du plan local d'urbanisme et de l'habitat de la métropole de Lyon. Il précise également que le terrain d'assiette du projet ne dispose pas d'un accès direct ou indirect à une voie ouverte à la circulation automobile constituant la desserte dudit terrain. Dès lors, cet arrêté est suffisamment motivé en droit comme en fait. Par suite, le moyen tiré de son insuffisante motivation ne peut qu'être écarté. 
 14. En deuxième lieu, si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n'ont pas, au principal, l'autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l'article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l'autorité qui s'attache aux décisions de justice, obligatoires. Il en résulte notamment que lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d'une décision administrative et qu'il n'a pas été mis fin à cette suspension - soit, par l'aboutissement d'une voie de recours, soit dans les conditions prévues à l'article L. 521-4 du code de justice administrative, soit par l'intervention d'une décision au fond - l'administration ne saurait légalement, en l'absence de changement dans les circonstances, reprendre une même décision sans qu'il ait été remédié au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension. 
 15. Par l'ordonnance du 15 septembre 2023, le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a suspendu l'exécution de l'arrêté du 5 juin 2023 du maire de Solaize portant opposition à déclaration préalable, en se fondant notamment sur le fait que le moyen tiré de l'erreur de droit commise par le maire en opposant au projet le fait qu'aucune servitude de passage ne permet l'utilisation du chemin de desserte par la société pétitionnaire était de nature à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. En exécution de cette ordonnance, le maire de Solaize a pris, par l'arrêté attaqué du 5 octobre 2023, une nouvelle décision d'opposition à déclaration préalable, au motif que le terrain d'assiette du projet ne dispose pas d'un accès direct ou indirect à une voie ouverte à la circulation automobile constituant la desserte dudit terrain, la fermeture du chemin à la circulation automobile et à la circulation du public ayant effectivement pu être constatée sur place le 27 septembre 2023 par un agent de police municipale. Dans ces conditions, compte tenu des nouveaux éléments mentionnés dans la décision attaquée, l'administration n'a pas méconnu la force exécutoire qui s'attachait à l'ordonnance du juge des référés.  
 16. En dernier lieu, l'autorisation d'urbanisme, qui est délivrée sous réserve des droits des tiers, a pour seul objet d'assurer la conformité des travaux qu'elle autorise avec la réglementation d'urbanisme. Dès lors, l'administration et le juge administratif doivent, pour l'application des règles d'urbanisme relatives à la desserte et à l'accès du terrain d'assiette du projet, s'assurer de l'existence d'une desserte suffisante de la parcelle par une voie ouverte à la circulation publique et, le cas échéant, de l'existence d'un titre créant une servitude de passage donnant accès à cette voie. 
 17. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est desservi par un chemin privé qui traverse la propriété de M. et Mme A, lesquels ont manifesté leur opposition au passage des véhicules sur leur terrain, d'abord par l'apposition de rochers sur ce chemin, puis par l'installation d'une clôture. Ainsi, en particulier, un agent de la police municipale de Solaize a constaté, le 27 septembre 2023, que " le débouché du chemin d'accès litigieux est clôturé par un grillage, un engin de chantier, de la végétation (arbres) et un cabanon ". Dans ces conditions, et alors que les sociétés requérantes n'établissent pas que le chemin litigieux serait un chemin d'exploitation commun à tous les riverains ouvert à la circulation automobile, le maire a pu légalement opposer à la société pétitionnaire, à la date de l'arrêté contesté, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions, citées au point 3, du a) de l'article 5.1.1.2.2 des dispositions communes du règlement du PLU-H de la métropole de Lyon. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 5 octobre 2023 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :  
 19. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ". 
 20. Il résulte de l'instruction qu'en exécution de l'injonction de réexamen prononcée par le juge des référés le 15 septembre 2023, le maire de Solaize a pris un nouvel arrêté le 5 octobre 2023 portant opposition à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex. Cet arrêté présentait un caractère provisoire. Toutefois, les motifs du présent jugement confirment la légalité de ce nouvel arrêté. Par suite, cette décision de non-opposition à déclaration préalable ne pouvant plus être regardée comme revêtant un caractère provisoire, il n'y a pas lieu de prescrire une mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte présentées par les sociétés requérantes doivent, dans ces conditions, être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 21.  Dans l'instance n° 2306532, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Solaize, partie perdante, le versement d'une somme au profit des sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font obstacle à ce que le tribunal mette à la charge des sociétés requérantes, qui ne sont pas les parties perdantes, le versement d'une quelconque somme. 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le tribunal mette à la charge de la commune de Solaize, qui n'est pas dans l'instance n° 2308947 la partie perdante, le versement aux sociétés requérantes d'une somme au titre des frais exposés dans cette instance et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des sociétés requérantes le versement à la commune de Solaize de la somme qu'elle réclame sur le fondement des mêmes dispositions au titre des frais exposés dans cette instance. 
   
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 5 juin 2023 du maire de Solaize est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2306532 et la requête n° 2308947 sont rejetés. 
 Article 3 : Les conclusions de la commune de Solaize présentées dans les deux instances sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Bouygues Télécom, représentante unique, et à la commune de Solaize. 
 Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Jean-Pascal Chenevey, président, 
 Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère,  
 Mme Marie Chapard, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 F.-M. BLe président, 
 J.-P. Chenevey  
 La greffière, 
 G. Reynaud 
   
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière 
 Nos 2306532 - 2308947