TA35 · Tribunal Administratif de Rennes — 16 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 7, 18 et 20 décembre 2023, M. A D et Mme C E, représentés par Me Collet, demandent au juge des référés : 
 1°) d'enjoindre au maire de la commune de Ploumoguer et/ou au préfet du Finistère, en application de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, de faire dresser un procès-verbal d'infraction concernant les travaux entrepris par M. B sur un terrain situé 25 chemin de la Vinotière - Kerhornou et d'édicter un arrêté interruptif de travaux, dans un délai de dix jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;   
 2°) de mettre à la charge de la commune de Ploumoguer et/ou de l'État la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que : 
 - ils sont propriétaires riverains immédiats du terrain situé 25 chemin de la Vinotière - Kerhornou, sur lequel sont entrepris, depuis mai 2023, des travaux sans autorisation d'urbanisme valide ; le permis de construire obtenu par le propriétaire de ce terrain le 13 septembre 2017, pour la démolition d'un appentis et l'extension et la rénovation de la maison d'habitation existante, est caduc depuis le 13 septembre 2020 en application des dispositions de l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme ; aucune prorogation de la durée de validité de ce permis de construire n'a été sollicitée et aucun travaux n'avait été réalisé en 2021 ; 
 - l'infraction à la législation sur les autorisations d'urbanisme est caractérisée et les mesures sollicitées sont utiles et ne se heurtent à aucune contestation sérieuse ; en application des dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, l'autorité administrative est tenue de dresser un procès-verbal d'infraction et de prescrire l'interruption des travaux ;  
 - la condition tenant à l'urgence est satisfaite, dans la mesure où les travaux sont en cours ; leurs effets seront difficilement réversibles ; ils portent atteinte à leurs intérêts et leur situation, la construction réalisée sans permis obstruant leur vue sur mer et réduisant l'ensoleillement et la luminosité de leur propriété ; ils n'ont pas tardé à saisir le juge des référés ; le permis de construire n'a jamais été affiché ; ils ont entrepris des démarches pour obtenir les informations nécessaires à l'exercice de leur droit quand ils ont constaté que des travaux étaient en cours ; il n'est pas établi, ni même allégué, que les travaux seraient achevés ;  
 - la circonstance qu'aucune demande de constat de caducité n'a été faite est sans incidence ; une telle demande aurait même fait obstacle à leur action contentieuse ; 
 - les mesures sollicitées ne font obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative ; leur courrier du 4 octobre 2023 demandait au maire de faire dresser un procès-verbal d'infraction et de prendre les mesures nécessaires du fait des non-conformités des travaux par rapport au permis de construire délivré ; la présente instance a un autre objet, visant à ce que soient prises les mesures nécessaires pour faire cesser les travaux entrepris sans autorisation d'urbanisme ; 
 - la charge de la preuve du début des travaux et de leur non interruption pèse sur le pétitionnaire ; ils produisent de nombreux témoignages attestant de ce que les travaux n'ont pas commencé avant le printemps 2023 ; un constat d'huissier certifie la date des photographies qu'ils produisent à l'appui de leur argumentation ; les travaux de terrassement évoqués, débutés en juin 2023, visent seulement à consolider le terrain suite à un éboulement survenu le 30 décembre 2022 ; il n'est pas rapporté la preuve que les travaux éventuellement entrepris depuis 2017 seraient d'une ampleur suffisante pour caractériser un commencement de travaux prorogeant la validité d'un permis de construire ; le seul dépôt d'une déclaration d'ouverture de chantier ne peut suffire. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 12 décembre 2023, le préfet du Finistère conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - la condition tenant à l'urgence n'est pas satisfaite, eu égard au délai mis par les requérants pour saisir le juge des référés, plus de sept mois après avoir constaté le début des travaux ; 
 - ils n'ont pas sollicité du maire de la commune de Ploumoguer le constat de la caducité du permis de construire délivré en septembre 2017 ; aucun refus ne leur a été opposé et il n'existe donc pas de décision leur faisant grief ; 
 - la caducité de l'autorisation d'urbanisme n'est pas établie, pas davantage que ne l'est la date de commencement des travaux ; les photographies produites ne sont pas datées ; une déclaration d'ouverture de chantier a été déposée en mairie le 20 juillet 2020, soit dans le délai de validité du permis de construire ; 
 - l'utilité des mesures sollicitées n'est pas caractérisée. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 12 et 23 décembre 2023, la commune de Ploumoguer, représentée par la Selarl Valadou-Josselin et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D et de Mme E la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens. 
 Elle fait valoir que : 
 - les mesures sollicitées se heurtent à l'existence d'une décision administrative : les requérants ont demandé au maire, par courrier du 4 octobre 2023, de faire dresser un procès-verbal des irrégularités et de prendre toutes mesures nécessaires pour faire cesser les travaux entrepris ; leur courrier évoque l'hypothèse d'une caducité du permis de construire ; une décision implicite de refus est née le 5 décembre 2023, à l'exécution de laquelle les mesures sollicitées font obstacle ; il n'existe pas de péril grave justifiant qu'il soit dérogé au caractère subsidiaire du référé mesures utiles ; 
 - la condition tenant à l'urgence, qui ne se présume pas, n'est pas satisfaite ; les requérants n'établissent pas ni même n'allèguent que les travaux entrepris portent atteinte à leurs intérêts ou leur situation ; ils ne démontrent pas davantage que l'état d'avancement des travaux leur permettrait encore d'agir ; 
 - les mesures sollicitées se heurtent à l'existence d'une contestation sérieuse ; l'infraction alléguée n'est pas établie ; il n'est pas établi que les travaux n'ont pas commencé avant mai 2023 ; les travaux autorisés par le permis de construire délivré le 13 septembre 2017 doivent être regardés comme ayant débuté durant sa période de validité, dès lors qu'une déclaration d'ouverture de chantier a été déposée le 20 juillet 2020 ; les pièces et attestations produites par les requérants ne rapportent pas la preuve de l'infraction évoquée. 
 M. B, régulièrement avisé de la requête et de l'audience publique, n'a pas produit d'observations écrites en défense.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Thielen, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 11 janvier 2024 : 
 - le rapport de Mme Thielen ;  
 - les observations de Me Leduc, représentant M. D et Mme E, qui conclut aux mêmes fins que ses écritures, par les mêmes moyens qu'elle développe et qui précise notamment que les travaux en litige ne sont pas achevés, la charpente de la construction à rénover et étendre étant à nu ; 
 - les observations de Me Rouiller, représentant la commune de Ploumoguer, qui persiste dans ses conclusions écrites, par les mêmes arguments qu'elle développe et fait notamment valoir que l'atteinte alléguée par les requérants à leurs intérêts procède de la construction autorisée, qu'ils n'ont pas contestée, et non des travaux qui ne font que la réaliser, que la caducité du permis de construire est évoquée dans le courrier du 4 octobre 2023 et qu'ils ne rapportent aucune preuve de ce que les travaux n'ont pas commencé avant le printemps 2023. 
 Le préfet du Finistère et M. B n'étaient ni présents, ni représentés. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté du 13 septembre 2017, le maire de la commune de Ploumoguer a accordé à M. B un permis de construire n° PC 029201 17 00028 pour l'extension et la rénovation d'une maison d'habitation avec démolition d'un appentis existant, sur un terrain situé 25 chemin de la Vinotière - Kerhornou, parcelles cadastrées section A nos 1082, 270, 267 et 268. Par la présente requête, Mme E et M. D demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, d'enjoindre au maire de la commune de Ploumoguer et/ou au préfet du Finistère de faire dresser un procès-verbal d'infraction concernant les travaux entrepris par M. B et d'édicter un arrêté interruptif de travaux. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-3 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-3 du code de justice administrative : " En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision ". Saisi sur le fondement de ces dispositions d'une demande qui n'est pas manifestement insusceptible de se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif, le juge des référés peut prescrire, à des fins conservatoires ou à titre provisoire, toutes mesures que l'urgence justifie, notamment sous forme d'injonctions adressées à l'administration, à la condition que ces mesures soient utiles et ne se heurtent à aucune contestation sérieuse. S'agissant de la condition d'urgence, il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si la situation portée à sa connaissance est de nature à porter un préjudice suffisamment grave et immédiat à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. En raison du caractère subsidiaire du référé régi par l'article L. 521-3, le juge saisi sur ce fondement ne peut prescrire les mesures qui lui sont demandées lorsque leurs effets pourraient être obtenus par les procédures de référé régies par les articles L. 521-1 et L. 521-2. Si le juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-3, ne saurait faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative, même celle refusant la mesure demandée, à moins qu'il ne s'agisse de prévenir un péril grave, la circonstance qu'une décision administrative refusant la mesure demandée au juge des référés intervienne postérieurement à sa saisine ne saurait faire obstacle à ce qu'il fasse usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 521-3. 
 3. Les requérants soutiennent que les travaux réalisés par M. B, sur le terrain situé 25 chemin de la Vinotière - Kerhornou, sont entrepris sans autorisation d'urbanisme, dès lors que le permis de construire n° PC 029 201 17 00028 délivré le 13 septembre 2017 est caduc depuis le 13 septembre 2020, n'ayant pas été prorogé, et qu'aucune nouvelle autorisation d'urbanisme n'a depuis été délivrée. 
 4. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'État et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. / () / Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal. / Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. / () ". Aux termes de son article L. 480-2 : " () / Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. / () ". Aux termes de son article L. 480-4 : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. / () ". 
 5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le maire, autorité administrative compétente pour délivrer l'autorisation de construire, est tenu, lorsqu'il a connaissance d'une construction réalisée sans autorisation, de faire dresser procès-verbal de l'infraction commise et d'en transmettre copie sans délai au procureur de la République. Il peut également, au vu de ce procès-verbal, et si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner l'interruption des travaux par arrêté motivé dont il transmet copie au ministère public. Lorsqu'il exerce ces pouvoirs, le maire agit en qualité d'autorité de l'État et le préfet peut s'y substituer dans l'hypothèse où il n'en a précisément pas fait usage.  
 6. Aux termes, par ailleurs, de l'article R. 424-17 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. / Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. / () ". 
 7. S'il est constant que M. B s'est vu délivrer un permis de construire, aux termes d'un arrêté du 13 septembre 2017, ni l'intéressé, qui n'a produit aucune observation en défense, ni la commune de Ploumoguer, qui ne fait valoir, pour établir la réalité d'un commencement d'exécution des travaux, d'autres éléments que la déclaration d'ouverture de chantier déposée en mairie le 20 juillet 2020, laquelle ne saurait suffire, n'apportent la preuve d'une date certaine d'un commencement d'exécution des travaux et de l'absence d'interruption durant plus d'un an. En revanche, les requérants produisent quatre attestations, certes peu étayées et circonstanciées mais dont la commune de Ploumoguer ne conteste pas sérieusement la teneur en se bornant à faire valoir les imprécisions en termes de dates évoquées, qui font toutes mention de travaux constatés au printemps 2023, ce qui paraît corroboré par le courrier que le pétitionnaire a transmis aux requérants, daté du 22 avril 2023, les informant, en leur qualité de voisins immédiats, de ce qu'" [ils] entrepren[nent] des travaux de rénovation et d'agrandissement de leur habitation ". Il résulte ainsi de l'instruction que les travaux en cause ont débuté au printemps 2023, soit bien après l'expiration du délai de validité de trois ans des autorisations d'urbanisme prévu par les dispositions citées au point précédent, les défendeurs n'établissant pas, ni même n'alléguant, qu'une prorogation de validité du permis aurait été sollicitée et accordée, ou qu'une nouvelle autorisation d'urbanisme aurait, depuis, été délivrée, en exécution de laquelle les travaux en litige seraient entrepris. Les travaux en cause étant mis en œuvre sans autorisation d'urbanisme en cours de validité, les mesures sollicitées par Mme E et M. D présentent un caractère d'utilité et ne se heurtent à aucune contestation sérieuse, dès lors qu'en agissant de la sorte, le pétitionnaire a commis une infraction au code de l'urbanisme, justifiant l'usage par le maire de la commune de Ploumoguer, agissant en qualité d'agent de l'État, des prérogatives qu'il tient des articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l'urbanisme. À cet égard, et contrairement à ce que fait valoir le préfet du Finistère, la circonstance que les requérants n'aient pas préalablement saisi le maire d'une demande de constat de caducité du permis de construire en cause reste sans incidence. 
 8. Il ne résulte par ailleurs pas de l'instruction que les mesures sollicitées fassent obstacle à l'exécution d'une quelconque décision administrative, celle par laquelle le maire de la commune de Ploumoguer a implicitement refusé de dresser procès-verbal des infractions urbanistiques constatées n'étant née que le 9 décembre 2023, deux mois après la réception, le 9 octobre 2023, du courrier du 4 précédent par les services communaux, soit postérieurement à l'enregistrement de la présente requête au greffe du tribunal. 
 9. Il est constant que les travaux en litige sont en cours et ne sont pas achevés, de sorte que la condition tenant à l'urgence doit être regardée comme satisfaite, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que les requérants ont attendu le mois de décembre 2023 pour saisir le juge des référés d'une situation née au printemps 2023, ce délai étant notamment justifié par celui requis pour réunir les informations nécessaires auprès des services compétents de la commune.  
 10. Il résulte enfin de l'instruction que les travaux en litige auront pour effet d'amoindrir la vue sur mer et l'ensoleillement de la propriété des requérants, de sorte qu'ils justifient de leur intérêt à obtenir l'interruption des travaux, sans qu'ait d'incidence la circonstance qu'ils n'ont pas contesté le permis de construire, lors de sa délivrance. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu d'ordonner au maire de la commune de Ploumoguer de constater l'infraction au code de l'urbanisme commise par M. B et d'en dresser procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, ainsi que de prescrire l'interruption des travaux en cours, réalisés sur le terrain situé 25 chemin de la Vinotière - Kerhornou, parcelles cadastrées section A nos 1082, 270, 267 et 268, en application de l'article L. 480-2 du même code, dans un délai de dix jours à compter de la notification de la présente ordonnance.  
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ".  
 13. Ces dispositions font obstacle à ce que soient mises à la charge d'une partie non perdante les sommes demandées au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. La commune de Ploumoguer, dont le maire agissait au nom de l'État ainsi qu'il a été dit au point 5, n'a pas la qualité de partie au litige. Il en résulte qu'aucune somme ne peut être mise à sa charge au titre de ces dispositions, de même qu'elle est irrecevable à demander la mise à la charge des requérants d'une quelconque somme au titre des frais d'instance, qu'ils soient ou non compris dans les dépens. 
 14. Il n'y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Il est enjoint au maire de la commune de Ploumoguer de constater l'infraction commise par M. B au code de l'urbanisme et d'en dresser procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme, ainsi que de prescrire l'interruption des travaux en cours de réalisation sur le terrain situé 25 chemin de la Vinotière - Kerhornou, parcelles cadastrées section A nos 1082, 270, 267 et 268, en application de l'article L. 480-2 du même code, dans un délai de dix jours à compter de la notification de la présente ordonnance.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Ploumoguer au titre des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A D et Mme C E, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à la commune de Ploumoguer et à M. F B. 
 Copie en sera transmise, pour information, au préfet du Finistère. 
 Fait à Rennes, le 16 janvier 2024. 
 Le juge des référés, 
 signé 
 O. Thielen 
 La greffière, 
 signé 
 P. Lecompte 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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