TA34 · 5ème Chambre — 17 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
  
Par une requête, des pièces complémentaires et un mémoire, enregistrés le 17 novembre 2023 et les 4 et 19 mars 2025, la commune de Saleilles, représentée par Me Manya, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté du 22 juillet 2023 pris conjointement par le ministre de l’intérieur et des outres-mers, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics, en tant qu’il n'a pas inscrit la commune de Saleilles sur la liste des communes reconnues en état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols pour la période courant du 1er juin au 30 septembre 2022 ; 
 
2°) d’enjoindre à l’Etat, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, de reconnaître l’état de catastrophe naturelle sur le territoire de la commune de Saleilles pour des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols au titre de cette période et, subsidiairement, de procéder au réexamen de sa demande ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 400 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
Elle soutient que :  
- l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;  
- il n’est pas établi que la commission interministérielle de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle aurait été régulièrement consultée ;  
- la composition de cette commission était irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l’article D. 125-3-1 du code des assurances ;  
- l’arrêté contesté est entaché d’une erreur de fait compte tenu de la similarité des situations météorologiques et géologiques de la commune de Saleilles et de la commune de Cabestany qui a quant à elle bénéficié de la reconnaissance sollicitée ;  
- il n’est pas établi que les données techniques recueillies par le service instructeur aient permis d’apprécier l’intensité des épisodes de sécheresse géotechnique ;  
- l’arrêté litigieux est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que la nature du sol de la commune n’a pas été suffisamment prise en compte, que de nombreux habitants ont subis des dommages consécutifs à la période de sécheresse, que le département des Pyrénées-Orientales a fait l’objet de mesures de restriction d’eau et que les autorités ont reconnu un état de calamités agricoles ; du reste la commune de Saleilles a bénéficié de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle au titre de la période allant du 1er janvier au 31 décembre 2023 durant laquelle le taux d’humidité le plus bas était très proche de celui mesuré au titre de la saison estivale 2022.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juin 2024, le ministre de l’intérieur, représenté par la SELAS Arco-Legal, agissant par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Saleilles au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
Il soutient que les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés. 
  
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code des assurances ; 
- la circulaire du 10 mai 2019 portant révision des critères permettant de caractériser l’intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l’origine des mouvements de terrain différentiels ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ; 
- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Py, représentant la commune de Saleilles.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La commune de Saleilles a déposé le 19 octobre 2022, sur le fondement des dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances, une demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle de son territoire en raison de la situation de nombreux administrés ayant subi des dégradations sur leurs habitations, au titre des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols sur la période du 1er juin au 30 septembre 2022. Par un arrêté interministériel du 22 juillet 2023, le ministre de l’intérieur et des outres-mers, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et le ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l’état de catastrophe naturelle, sans y inclure la commune de Saleilles. Cette dernière demande au tribunal l’annulation de cet arrêté en tant qu’il rejette sa demande de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle pour la période du 1er juin au 30 septembre 2022. 
 
Sur le cadre juridique applicable :  
 
2. Aux termes de l’article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction alors en vigueur : « (…) Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. ». 
 
3. Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l’état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d’apprécier l’intensité et l’anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s’entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu’ils estiment utile de recueillir et s’appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l’état des connaissances, pour caractériser l’intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu’ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d’un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l’ensemble des éléments d’information ou d’analyse dont ils disposent, le cas échéant à l’initiative des communes concernées. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
4. En premier lieu, les dispositions de l’article L. 125-1 du code des assurances dans leur rédaction issue de l’article 1er de la loi n° 2021-1837 du 28 décembre 2021 relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles exigent que la décision des ministres soit, pour chaque commune ayant sollicité la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, « motivée de façon claire, détaillée et compréhensible ». Il ressort des termes de l’arrêté du 22 juillet 2023, et notamment de son annexe II, qu’il précise le phénomène naturel à l’origine de la demande, la période visée et précise, au titre des motifs de la décision, que « L’intensité anormale du phénomène est analysée au regard des données géotechniques et météorologiques. Le critère météorologique fixé par la circulaire no INTE1911312C du 10.05.2019 n'est pas satisfait ». Par ailleurs, le document intitulé « Fiche de notification des motivations » détaille les données techniques issues du rapport météorologique de Météo-France et utilisées pour la mise en œuvre du critère météorologique. Ces éléments étant suffisants pour répondre à l’exigence de motivation prévue par les dispositions précitées de l’article L. 125-1 du code des assurances, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation de l’arrêté du 22 juillet 2023 doit, par suite, être écarté comme manquant en fait. 
 
5. En deuxième lieu, aux termes du II de l’article L. 125-1-1 du code des assurances : « La commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle est une commission technique chargée d'émettre un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont elle est saisie par les ministres concernés, sur la base de rapports d'expertise. L'organisation, le fonctionnement et les modalités de communication des avis de la commission interministérielle sont précisés par décret ». Aux termes de l’article D. 125-3 de ce code : « La commission interministérielle de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle prévue par le II de l'article L. 125-1-1 émet notamment un avis simple sur chaque demande communale de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont elle est saisie par les ministres en charge de la sécurité civile, de l'économie, du budget et de l'outre-mer. Son avis porte sur le caractère naturel et l'intensité anormale du phénomène au sens de l'article L. 125-1. Cet avis est rendu sur la base de rapports d'expertise techniques transmis par les services de l'Etat. (…) ». Aux termes de l’article D. 125-3-1 de ce code : « Cette commission comprend : / 1° Le directeur du budget ou son représentant ; / 2° Le directeur général des outre-mer ou son représentant, dès lors que la demande a été déposée par une commune d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer où la garantie contre les effets des catastrophes naturelles prévue par l'article L. 125-1 du présent code est applicable ; / 3° Le directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises ou son représentant, qui en assure la présidence ; / 4° Le directeur général du Trésor ou son représentant ». Enfin, aux termes de l’article D. 125-3-3 de ce même code : « La commission peut, sur décision de son président, entendre toute personne extérieure dont l'audition est de nature à éclairer ses délibérations. La participation du directeur général de la prévention des risques et du directeur général de la Caisse centrale de réassurance ou de leurs représentants aux réunions de la commission vise également à éclairer ses délibérations. Les personnes ainsi entendues n'ont pas de voix délibérative. ». 
 
6. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de la fiche d’émargement versée au débat par le ministre de l’intérieur, que lors de sa réunion du 13 juin 2023, la commission interministérielle était composée, au titre de ses voix délibératives, d’un représentant de la direction du budget, d’un représentant de la direction générale du Trésor et d’un représentant de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, conformément aux dispositions précitées de l’article D. 125-3-1 du code des assurances. Les quatre autres membres présents, dont deux représentants de la direction générale de la prévention des risques et deux représentants de la caisse centrale de réassurance ont quant à eux été entendus sans voix délibérative, conformément aux dispositions de l’article D. 125-3-3 du même code. Par suite, les moyens tirés du défaut de consultation de cette commission et de l’irrégularité dans sa composition doivent être écartés comme manquant en fait. 
 
7. En troisième lieu, en se bornant à faire valoir que « rien ne démontre » que les services de la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises auraient procédé au recueil des données techniques pertinentes permettant d’apprécier l’intensité des épisodes de sécheresse géotechnique sur son territoire, la commune de Saleilles n’assortit pas son moyen des précisions suffisantes permettant d’en apprécier le bien fondé, alors au surplus qu’il ressort des pièces du dossier que les ministres compétents se sont appuyés sur les données de Météo France disponibles au 30 janvier 2023 pour apprécier le critère météorologique.  
 
8. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que, pour apprécier l’intensité et l’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols ayant causé des mouvements de terrain différentiels, pour la période courant du 1er juin au 30 septembre 2022 sur le territoire de la commune de Saleilles, conditions nécessaires à la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle, l’administration s’est fondée sur deux critères cumulatifs : un premier critère géotechnique, tenant à la présence d’argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement, qui s’appuie sur des données techniques accessibles au public et un second critère météorologique. Ce critère météorologique est simplifié par rapport à la méthode scientifique sur laquelle l’administration s’appuyait antérieurement et est établi, toujours selon une méthodologie scientifique développée par Météo-France, en fonction de trois paramètres : en premier lieu, une seule variable hydrométéorologique, le niveau d'humidité des sols superficiels, en deuxième lieu, un seuil unique pour qualifier une sécheresse géotechnique d’anormale, une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, et en troisième lieu, une appréciation pour chaque saison d'une année, l’hiver (janvier à mars), le printemps (avril à juin), l’été (juillet à septembre) et l’automne (octobre à décembre). Le niveau d’humidité des sols superficiels est établi d’après un indice d’humidité des sols, couramment appelé indice SWI (Soil Wetness Index), qui représente, sur une profondeur d’environ deux mètres, l’état de la réserve en eau du sol par rapport à la réserve utile. L’indice SWI est établi de manière journalière, via le modèle météorologique développé par Météo-France sous la dénomination Safran/Isba/Modcou (SIM), pour chacune des 8981 mailles géographiques couvrant le territoire, de 8 km de côté. Pour définir l’indicateur d’humidité des sols superficiels d’un mois donné, Météo-France s’appuie sur la moyenne des indices d’humidité des sols superficiels journaliers traités par le modèle hydrométéorologique au cours de ce mois et des deux précédents. Pour chacune des quatre saisons d’une année civile, trois indicateurs d’humidité des sols superficiels mensuels moyens sont donc définis. Pour déterminer si un épisode de sécheresse présente un caractère exceptionnel au sens de l’article L. 125-1 du code des assurances, il est procédé à une comparaison de l’indicateur d’humidité des sols superficiels établi pour un mois donné, avec les indicateurs établis pour ce même mois, au cours des cinquante dernières années. Météo France établit ensuite, sur la base de cette comparaison un rang et une durée de retour pour chacun des douze indicateurs mensuels d’humidité, calculés pour l’année civile étudiée. Le seuil caractérisant l’exceptionnalité de l’intensité d’un épisode de sécheresse a été fixé à une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, pour l’indicateur d’humidité des sols. Si l’indice d’un seul mois présente une durée de retour de 25 années au moins, c’est toute la saison qui sera considérée comme subissant un épisode de sécheresse-réhydratation anormal. Enfin, si le critère d’une durée de retour d’au moins 25 années est établi pour une maille couvrant une partie du territoire communal, il est considéré comme rempli pour l’ensemble du territoire communal pour la période concernée. 
 
9. Il ressort de l’avis de la commission interministérielle du 13 juin 2023 que, s’agissant de la commune de Saleilles, le critère géotechnique était rempli dès lors que les données recueillies établissaient la présence de sols sensibles à l’aléa sécheresse et réhydratation des argiles sur 100 % de son territoire. Toutefois, s’agissant du critère météorologique, l’application de la méthode détaillée précédemment ne dégageait aucun indice d’humidité des sols présentant une durée de retour de 25 années sur les quatre saisons étudiées. Les deux critères étant cumulatifs, les ministres ont conclu à l’absence d’intensité et d’anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols sur les deux périodes considérées. 
10. D’une part, la circonstance que l’état de catastrophe naturelle a été constaté dans la commune voisine de Cabestany, dont le territoire relève de mailles géographiques différentes de celle couvrant le territoire de la commune de Saleilles, est sans influence sur la légalité de l’arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de l’existence d’une erreur de fait ne peut qu’être écarté. 
 
11. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le territoire de la commune de Saleilles est composé à 100 % de sols sensibles aux aléas de retrait et gonflement. Il apparaît en outre qu’en ce qui concerne la maille n° 90706 à laquelle la commune est rattachée, l’indicateur d’humidité des sols superficiels a été estimé, au titre de l’année 2022, à 0.669 pour l’épisode printanier avec une durée de retour à la normale de l’indice d’humidité du sol superficiel moyen estimée à un an. Pour l’épisode estival, ce même indicateur a été estimé à 0,18 avec une durée de retour de douze ans. De tels taux d’humidité des sols et de telles durées de retour ne permettent pas de caractériser l’existence d’un épisode de sécheresse intense et anormal. Si la commune fait valoir que ces données sont erronées, elle ne l’établit pas. Par ailleurs, l’édiction par le préfet des Pyrénées-Orientales en juin 2022 d’arrêtés réglementant les usages de l’eau en vue de la préservation de la ressource en eau dans le département, dès lors que les critères mis en œuvre à cette occasion diffèrent de ceux appliqués pour déterminer l’existence d’un état de catastrophe naturelle ne permet pas d’établir, à elle seule, le caractère exceptionnel ou anormal de l’intensité du phénomène de sécheresse invoqué par la commune. Il en est de même en ce qui concerne la reconnaissance par les autorités compétentes de l’existence d’un état de calamités agricoles. Enfin la circonstance que, par arrêté interministériel du 24 septembre 2024, la commune de Saleilles a bénéficié de la reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle au titre de la période du 1er janvier au 31 décembre 2023 n’est pas davantage de nature à établir que les ministres compétents auraient porté une appréciation erronée des données techniques recueillies au titre de la période du 1er juin au 30 septembre 2022, alors notamment qu’il est constant que l’indicateur d’humidité des sols superficiels retenu au titre de l’année 2023 était plus bas que ceux relevés au titre de la période litigieuse. Ainsi, aucun des éléments produits par la commune ne caractérisent des circonstances propres à cette commune qui justifieraient une appréciation différente de celle résultant de la méthode mise en œuvre par l’administration. Par suite, le moyen tiré de ce que les ministres auraient entaché leur décision d’une erreur d’appréciation, pris en ses différentes branches, doit être écarté. 
 
12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la commune de Saleilles tendant à l’annulation de l’arrêté interministériel du 22 juillet 2023 en tant qu’il refuse de reconnaître l’état de catastrophe naturelle sur son territoire, au titre des dommages causés par les mouvements de terrain différentiels consécutifs aux phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols intervenus au cours de la période allant du 1er juin au 30 septembre 2022, y compris les conclusions présentées à fin d’injonction, doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saleilles demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par le ministre de l’intérieur sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
  
Article 1er : La requête de la commune de Saleilles est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par l’Etat sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saleilles, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l’intérieur et à la ministre chargée des comptes publics. 
  
 
Délibéré après l'audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Fabienne Corneloup, présidente, 
M. François Goursaud, premier conseiller,  
Mme Aude Marcovici, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
F. Goursaud 
La présidente, 
 
                                 F. Corneloup 
 
 
La greffière, 
 
 
 
L. Salsmann 
 
 
La République mande et ordonne ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, au ministre de l’intérieur et à la ministre chargée des comptes publics en ce qui les concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 17 novembre 2025, 
La greffière, 
 
 
L. Salsmann