TA13 · 2ème Chambre — 19 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 juillet 2023 et 7 mai 2024, la Société Civile Immobilière (SCI) Méditerranée c/o Promogim, représentée par Me Reboul, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler, à titre principal, l'arrêté du 17 mars 2023 par lequel le maire de la commune de La Ciotat a refusé de lui délivrer le permis de construire qu'elle a sollicité en vue de la réalisation d'un programme immobilier de 35 logements collectifs, en tant qu'il s'agit d'une décision de retrait de permis de construire tacitement obtenu ainsi que " les décisions de rejet des recours administratifs préalables " ; 
 2°) d'enjoindre, à titre principal, au maire de la commune de La Ciotat de lui délivrer un certificat de permis tacite dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard passé ce délai ; 
 3°) d'annuler, à titre subsidiaire, l'arrêté du 17 mars 2023 par lequel le maire de la commune de La Ciotat a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité ainsi que " les décisions de rejet des recours administratifs préalables " ; 
 4°) d'enjoindre, à titre subsidiaire, au maire de la commune de La Ciotat de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard passé ce délai ; 
 5°) de mettre à la charge de la commune de La Ciotat la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - l'arrêté attaqué doit être regardé comme un arrêté de retrait du permis de construire obtenu tacitement le 3 janvier 2023 et est entaché d'un vice de procédure en l'absence de procédure contradictoire préalable ; 
 - l'auteur de l'acte est incompétent ; 
 - l'arrêté est insuffisamment motivé ; 
 - les motifs de refus sont infondés. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 19 avril 2024, la commune de La Ciotat, représentée par Me Drai, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SCI Méditerranée en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par un courrier du 20 mars 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pouvait être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2. 
 Par une ordonnance du 31 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au même jour en application des dispositions des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Coppin, 
 - les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Reboul représentant la SCI Méditerranée et de Me Germain-Morel représentant la commune de La Ciotat. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Il ressort des pièces du dossier que la Société Civile Immobilière (SCI) Méditerranée c/o Promogim a déposé le 3 octobre 2022 une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'un programme immobilier de 35 logements collectifs développant une surface de plancher de 2 146 m2 sur les parcelles cadastrées CL 173 et CL 174, en zone UC 1, situées  
 983 avenue Guillaume Dulac sur le territoire de la commune de La Ciotat. Par un arrêté daté du 17 mars 2023, le maire de la commune de La Ciotat a refusé de lui délivrer le permis sollicité. Par recours gracieux du 10 mai 2023, reçu le 11 mai 2023, la SCI Méditerranée c/o Promogim a demandé au maire de la commune de La Ciotat de retirer cet arrêté. En l'absence de réponse de l'administration, une décision implicite de refus est née. Par la présente requête, la SCI Méditerranée c/o Promogim demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 17 mars 2023. Si la SCI demande également l'annulation des décisions implicites de rejet de ses recours administratifs préalables, il ressort des pièces du dossier qu'elle n'a formulé qu'un seul recours administratif préalable le 10 mai 2023 qui a fait l'objet d'une seule décision implicite de rejet dont elle demande l'annulation. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 En ce qui concerne l'existence d'un permis de construire tacite : 
 2. Aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". En vertu de l'article R. 423-19 du même code, le délai d'instruction d'une demande de permis de construire court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. Aux termes de l'article R. 423-22 du même code : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par l'article R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier en mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis () ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-41 du même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49 ". Enfin, l'article R. 424-1 du même code dispose que : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / () / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. () ".  
 3. En application de ces dispositions, le demandeur d'un permis de construire n'est réputé être titulaire d'un permis tacite que lorsqu'aucune décision ne lui a été notifiée avant l'expiration du délai réglementaire d'instruction de son dossier. Ce délai peut être interrompu par une demande de pièces complémentaires adressée au pétitionnaire, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception à la condition que cette demande intervienne dans un délai d'un mois suivant le dépôt de la demande de permis de construire et qu'elle porte sur les pièces limitativement énumérées par le code de l'urbanisme. 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la commune de La Ciotat a adressé à l'architecte du projet, la SARL Poissonnier Ferran et Associés, une lettre datée du 27 octobre 2022 par laquelle elle sollicitait la production de pièces complémentaires et informait son destinataire de ce que l'absence de production de ces pièces dans le délai de trois mois l'obligerait à déclarer la demande de permis de construire sans suite. Il s'ensuit que cet envoi, qui a été adressé à un tiers et non au pétitionnaire, ne saurait être regardé comme ayant régulièrement notifié cette demande de pièces complémentaires. Si la commune de La Ciotat fait valoir la circonstance que la SCI Méditerranée c/o Promogim a répondu à cette demande de pièces complémentaires les  
 15 novembre 2022 et 20 décembre 2022, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette demande aurait fait l'objet de l'accusé de réception mentionné à l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme ou même qu'elle aurait été notifiée à la pétitionnaire avant l'expiration du délai d'un mois prévu par l'article R. 423-22. Au surplus, la SARL poissonnier Ferran et Associés n'était même pas désignée, à la rubrique 2 bis du dossier de demande de permis, comme personne autorisée à recevoir les communications de l'administration qui, au demeurant, ne concernent que les courriers ne faisant pas grief. Par suite, la SCI Méditerranée c/o Promogim est fondée à soutenir que, en l'absence de notification régulière de cette demande de pièces manquantes, le délai d'instruction de trois mois n'a pas été interrompu et qu'elle était donc bénéficiaire, au  
 3 janvier 2023, d'un permis de construire tacite. Il suit de là que l'arrêté du 17 mars 2023 par lequel le maire de la commune de La Ciotat a refusé de délivrer le permis de construire déposé par la SCI Méditerranée c/o Promogim doit être regardé comme ayant implicitement mais nécessairement retiré ce permis de construire tacite.  
 En ce qui concerne la légalité du retrait du permis de construire tacite : 
 5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Il résulte de ces dispositions que la décision portant retrait d'un permis de construire tacite est au nombre des décisions qui doivent être motivées et qui doivent donc être précédées de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration. Le respect de cette procédure constitue une garantie pour le titulaire de cette autorisation. 
 6. Il est constant que la décision en litige n'a été précédée d'aucune invitation du pétitionnaire à présenter ses observations préalables. Par suite, la SCI Méditerranée c/o Promogim est fondée à soutenir que cette irrégularité dans la procédure de retrait, qui l'a effectivement privée d'une garantie, a constitué un vice de nature à entacher d'illégalité l'arrêté attaqué.  
 7. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de la commune de La Ciotat du 17 mars 2023 doit être annulé. 
 En ce qui concerne les autres moyens de la requête : 
 8. Aux termes de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ". 
 S'agissant du motif tiré de l'incompatibilité du projet avec les dispositions de l'Orientation d'Aménagement et de Programmation relative à la Qualité d'Aménagement et des Formes Urbaines (OAP QAFU) : 
 9. Pour justifier son refus, la commune de La Ciotat fait valoir que le projet n'est pas compatible avec les prescriptions de l'OAP QAFU des zones UC du fait de sa composition volumétrique qui n'est pas suffisamment adaptée au contexte architectural existant.  
 10. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. ()". En outre, aux termes de l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ". Il résulte de ces dispositions qu'une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. 
 11. Dans ce cadre, les auteurs du Plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) ont défini, en complément du règlement écrit et graphique des zones UA, UB, UC, UP et UM du territoire Marseille Provence, une OAP dite multisites " Qualité d'aménagement et formes urbaines " visant à améliorer l'insertion des projets dans leur contexte urbain et paysager. A cet effet, chaque article du règlement de ces zones précise, dans un cartouche liminaire, que " les autorisations qui doivent être conformes au règlement () doivent aussi être compatibles avec les prescriptions de l'OAP " qualité d'aménagement et des formes urbaines " et chaque orientation de l'OAP rappelle les articles du règlement de zone qu'elle vient compléter. Outre une déclinaison de principes et d'objectifs en matière d'aménagement et d'urbanisation du tissu urbain, cette OAP énonce pour chaque zone précitée du règlement, des " recommandations " et des " prescriptions ". Si ces dernières comportent parfois des éléments quantitatifs, relatifs à la volumétrie et à l'implantation des constructions à édifier, ainsi qu'à leur qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère et semblent ainsi fixer des règles à respecter précisément, la nette volonté des auteurs du PLUi, ressortant des rappels ci-dessus dont ils ont assorti la rédaction des divers documents,  conduit à les interpréter comme se bornant seulement à orienter le règlement de chaque zone concernée, et susceptibles de s'imposer aux autorisations d'urbanisme seulement dans un rapport de compatibilité, lequel, en outre, s'apprécie à l'échelle de chaque zone visée par l'OAP. 
 12. Aux termes de l'orientation d'aménagement et de programmation relative à la qualité d'aménagement et des formes urbaines (OAP QAFU) des zones UC : " Les zones UC sont des zones de périphérie déjà denses ou à densifier dans lesquelles la collectivité favorise le développement d'habitat collectif. () La forme urbaine de l'UC est une forme héritée du mouvement moderne qui s'affranchit de la rue et de la structure traditionnelle de l'espace public, propose la libre occupation du terrain, et libère le sol. () Enfin, cette forme urbaine n'implique pas les mêmes volumétries partout sur le territoire. () Ainsi, le bâti généré par l'UC peut tendre à des formes allant du collectif dense avec des volumes purs jusqu'au petit collectif aux volumes modérés et fractionnés en transition avec des formes basses pavillonnaires ". L'OAP dispose également que dans les zones UCt et UC1 " les formes recherchées vont du petit collectif en R+2 (UCt1 et UCt2) aux petits collectifs en R+3 (UC1) () ".  
 13. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des photographies aériennes, que le quartier dans lequel s'insère le projet est composé de maisons individuelles et de plusieurs bâtiments collectifs de type R+2 et R+3. Le projet de construction de 35 logements, dont  
 9 sociaux, qui n'est pas constitué d'un seul tenant mais de deux éléments bâtis de volumes différents peut donc s'insérer de manière harmonieuse dans le quartier, tout en répondant, au surplus aux recommandations de l'OAP visant à privilégier les petits collectifs en R+3 dans cette zone. Si, dans ses mémoires en défense, la commune fait valoir notamment que le projet dépasse les limites fixées à l'OAP relatives à l'emprise au sol, à la longueur du bâtiment et au nombre de logements, il résulte de ce qui a été exposé au point 9, que les recommandations de l'OAP ne sont pas prescriptives et que la compatibilité du projet doit s'apprécier à l'échelle de la zone couverte par l'orientation et au regard de l'ensemble de ces dispositions. Par suite, le motif tiré de la mauvaise insertion du projet dans son environnement et de son incompatibilité avec l'OAP QAFU doit être censuré. 
 S'agissant du motif tiré du stationnement : 
 14. Pour justifier le refus de permis de construire, la commune de La Ciotat fait valoir que les places visiteurs ne sont pas accessibles en extérieur, ce qui entraînera un stationnement supplémentaire sur la voie publique. S'il n'est pas contesté que seules trois places sont réalisées en aérien, il ne ressort d'aucune disposition du règlement du PLUi que les places visiteurs ne peuvent pas être réalisées en souterrain. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la société pétitionnaire a prévu la construction de soixante-cinq places de stationnement, dont soixante-deux en sous-sol, soit une de plus que le nombre minimum fixé par l'article 11 de la zone UC du règlement du PLUi et, d'autre part, que le nombre de places visiteurs fixé à 12 a bien été prévu au projet. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions relatives au stationnement doit être censuré.  
 S'agissant du motif tiré de la largeur insuffisante des voies de desserte du parking en sous-sol : 
 15. Aux termes de l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l'utilisation des engins de lutte contre l'incendie./ Il peut également être refusé ou n'être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic. ". Aux termes de l'article 12 du règlement du PLUi applicable à la zone UC : " () a. Pour accueillir une construction nouvelle, un terrain doit être desservi par une emprise publique ou une voie, existante ou créée, dans le cadre du projet et dont les caractéristiques permettent de satisfaire : / aux besoins des constructions et aménagements ; / et aux exigences de sécurité routière, de défense contre l'incendie, de sécurité civile et de collecte des ordures ménagères ".  
 16. Pour justifier son refus, la commune de La Ciotat fait valoir que la largeur des voies de desserte du parking en sous-sol est insuffisante. Elle invoque au soutien de ce motif, dans son mémoire en défense, les dispositions précités du code de l'urbanisme et du règlement du PLUi. Toutefois, ces dispositions concernent les conditions de desserte d'un terrain et sont donc inopérantes vis-à-vis des voies internes des parkings souterrains. Au surplus, il résulte des dispositions de l'article R. 111-1 du code de l'urbanisme que l'article R. 111-5 n'est pas applicable dans les territoires dotés d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu. Enfin, si la commune soutient que la largeur de la voie ne permet pas aux véhicules " visiteurs " d'effectuer les manœuvres nécessaires pour entrer et sortir des places de stationnement en toute sécurité et que la largeur de la voie au droit du premier niveau de sous-sol ne permet pas à deux véhicules entrant/sortant de se croiser compte tenu de la configuration de la courbe, elle ne démontre pas l'existence d'un risque certain pour la sécurité des usagers. Par suite, le motif tiré de la largeur insuffisante des voies de desserte du parking en sous-sol doit être censuré.  
 17. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est, en l'état du dossier, de nature à fonder l'annulation de la décision attaquée.   
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la société SCI Méditerranée c/o Promogim est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 17 mars 2023 ainsi que de la décision implicite portant rejet de son recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 19. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ".  
 20. Eu égard au motif d'annulation retenu, l'exécution du jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint à la commune de La Ciotat de délivrer à la SCI Méditerranée c/o Promogim le certificat de permis tacite prévu à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme. Il y a lieu de prescrire cette mesure dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés à l'instance :  
 21. Aux termes de l'article L.761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante, qui n'est pas la partie perdante, le versement de la somme que la commune de La Ciotat demande sur ce fondement. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de La Ciotat le versement d'une somme de 1 500 euros à la SCI Méditerranée c/o Promogim sur le fondement des mêmes dispositions.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 17 mars 2023 par lequel le maire de la commune de La Ciotat a refusé de délivrer à la SCI Méditerranée c/o Promogim un permis de construire ainsi que la décision implicite portant rejet de son recours gracieux sont annulés. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de La Ciotat de délivrer à la SCI Méditerranée c/o Promogim un certificat de permis tacite dans un délai de quinze jours à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de La Ciotat versera à la SCI Méditerranée c/o Promogim la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de La Ciotat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la Société Civile Immobilière (SCI) Méditerranée c/o Promogim et à la commune de La Ciotat. 
 Copie pour information en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 25 février 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Hogedez, présidente, 
 Mme Coppin, première conseillère, 
 Mme Arniaud, première conseillère, 
 Assistées de M. Brémond, greffier.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. Coppin 
 La présidente, 
 signé 
 I. Hogedez 
 Le greffier, 
 signé 
 A. Brémond 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier.