TA95 · Tribunal Administratif de Cergy-Pontoise — 26 juin 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 mai 2023 et le 8 juin 2023, l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony, représentée par Me Mayer, demande au juge des référés, statuant par application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du 3 mai 2023 par laquelle le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine a prononcé la suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de 5 ans, à compter du 22 mai 2023 ;  
   
 2°) de mettre à la charge de la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 L'association centre de santé Maurice Labrousse Antony soutient que : 
 En ce qui concerne la condition d'urgence :  
 - la condition d'urgence est remplie, dès lors que la décision contestée lui cause un préjudice financier considérable ; en effet, le centre étant conventionné secteur 1 sans dépassement d'honoraires et pratiquant le tiers payant, la décision contestée aura pour conséquence de lui faire perdre l'intégralité de sa clientèle, constituée de personnes disposant de faibles ressources et relevant du secteur conventionné ; précisément, la décision contestée aura pour conséquence une absence quasiment totale de remboursement par la sécurité sociale pour ses patients ; ainsi, la décision en litige porte une atteinte grave et immédiate à la situation du centre de santé, qui ne sera plus en mesure de faire face à des charges incompressibles ; en outre, l'emploi de ses salariés sera menacé ;  
 - de plus, la décision contestée porte atteinte à l'intérêt du public dès lors que l'offre de soins en ophtalmologie est très insuffisante et que la création du centre de santé, regroupant des ophtalmologues et des orthoptistes, permet à la commune d'Antony de disposer d'une offre en ophtalmologie compte tenu du nombre insuffisant de praticiens sur son territoire. 
 En ce qui concerne le moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 - la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence de procédure contradictoire préalable et de respect des droits de la défense en méconnaissance des dispositions des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration et des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors que ne lui a pas été transmise l'intégralité des éléments du dossier lui permettant de faire part utilement de ses observations, notamment les signalements d'assurés et de professionnels de santé, le constat de l'enquêteur agréé-assermenté de la réalisation d'actes effectués par du personnel non qualifié et les déclarations sur l'honneur des professionnels de santé ; ainsi, la caisse primaire d'assurance maladie a mené une enquête au sein du centre de santé sans lui transmettre l'ensemble des documents recueillis et ses constatations ; en l'espèce, la caisse primaire d'assurance maladie s'est bornée à lui transmettre un relevé de constatations de 2766 pages, imprécis et insuffisamment motivé ; la procédure mise en place est ainsi irrégulière en ce que la caisse primaire d'assurance maladie ne lui a pas transmis l'ensemble des pièces du dossier et ne l'a pas informé de la possibilité d'obtenir la communication préalable de ces pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus ;  
 - elle a également été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la caisse primaire d'assurance maladie ne justifie pas de l'agrément et de l'assermentation des agents chargés du contrôle ; 
 - elle est entachée d'une insuffisance de motivation ; 
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que la sanction est fondée sur des manquements juridiquement infondés ; en effet, s'agissant du grief tiré de l'absence de prescription médicale pour les actes d'orthoptie ou l'absence de protocole organisationnel, la caisse primaire d'assurance maladie a rejeté tous les actes d'orthoptie codifiés " AMY " alors même qu'un ophtalmologue est présent au centre de santé depuis le 19 janvier 2022 et que tous les actes d'orthoptie effectués au sein du centre le sont dans le respect des dispositions législatives et réglementaires encadrant l'activité ; ces actes sont réalisés sur la base d'une prescription médicale sous la supervision d'un médecin ophtalmologue et les protocoles organisationnels n'ont pas vocation à s'appliquer au sein du centre ; par ailleurs, la caisse primaire d'assurance maladie a rejeté l'ensemble des actes d'orthoptie sans justifier de l'absence de prescription médicale et sans avoir soulevé cet élément lors de son enquête ; or, le centre de santé est en mesure de fournir à l'assurance maladie l'ensemble des prescriptions médicales ayant permis la réalisation des actes d'orthoptie ; en outre, l'article L. 4342-1 du code de la santé publique, modifié par la loi n°2021-1754 du 23 décembre 2021, et l'article R. 4342-8-2 du même code, créé par le décret n°2022-691 du 26 avril 2022, prévoient que l'orthoptiste peut effectuer un certain nombre d'actes sans prescription médicale et sans être placé sous la responsabilité d'un médecin ; enfin, depuis le 9 février 2022, tous les actes d'orthoptie qui ne peuvent être réalisés hors la présence du médecin ophtalmologue, sont encadrés par une prescription médicale recevable ;  
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que la sanction est fondée sur des griefs matériellement inexistants ou qui n'ont pu faire l'objet d'un débat contradictoire ; ainsi, le centre de santé n'a pu formuler des observations sur le constat par l'enquêteur agréé-assermenté de la réalisation d'actes par du personnel non qualifié ; le relevé de constatations ne comporte, en effet, aucun manquement de ce type ; par ailleurs, est inexistant le grief tiré du non-respect des règles relatives à l'usage des cartes professionnelles et des cartes vitales ;  
 - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce que la sanction prononcée est disproportionnée ; en effet, la sanction prononcée, qui est la plus sévère prévue par l'article 60 de l'accord national des centres de santé du 8 juillet 2015, n'est pas en adéquation avec la gravité des fautes commises.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 juin 2023, la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine, représentée par Me Holleaux, conclut au rejet de la requête et demande à ce que soit mise à la charge de l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine fait valoir que :  
 En ce qui concerne la condition d'urgence :  
 - l'urgence doit être appréciée au regard de l'intérêt public qui s'attache à l'exécution de la sanction prononcée à l'encontre de l'association requérante, compte tenu de la gravité et du caractère répété des griefs retenus, lesquels portent atteinte au régime de sécurité sociale. 
 En ce qui concerne le moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 - la décision contestée a été prise à l'issue d'une procédure est régulière, dès lors que la procédure de mise en demeure, prévue à l'article 59 de l'accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie, n'était pas applicable ; ainsi, la caisse primaire d'assurance maladie a pu, conformément aux stipulations de cet article, notifier directement le relevé de constatations et inviter l'association requérante à présenter ses observations sur les griefs relevés à son encontre ; en outre, le principe du contradictoire a bien été respecté, dès lors que par un courrier du 22 février 2023, l'association requérante s'est vue notifier le relevé de constatations, a été invitée à présenter des observations et a été informée de l'engagement d'une procédure de sanction conventionnelle à son encontre ; par ce courrier, elle a ainsi été informée des griefs retenus et de ses droits à présenter des observations écrites ou orales, à être assistée et des sanctions encourues ; d'ailleurs, l'association requérante a présenté des observations écrites par lesquelles elle reconnaît la matérialité de nombreuses anomalies relevées ; ladite association, assistée de son conseil, a également présenté des observations orales devant la commission paritaire départementale des centres de santé ; enfin, l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony a été mise en mesure de discuter et contester chacun des griefs ayant motivé l'engagement de la procédure de sanction conventionnelle, dès lors que le relevé de constatations ainsi que le tableau détaillé de l'intégralité des anomalies relevés lui ont été communiqués ; à cet égard, le tableau d'anomalies est constitué notamment des informations transmises par le centre de santé lors de la télétransmission des actes à l'assurance maladie ; chaque ligne du tableau correspond à un acte médical facturé et identifiable par le centre de santé ; pour chaque acte médical facturé, l'anomalie relevée est précisée et expliquée ; ledit tableau a ainsi pour objet de permettre au centre de santé d'identifier, de contrôler et de vérifier le manquement reproché pour chaque acte médical qu'il a présenté à la facturation, afin de le mettre en mesure de présenter des observations ; il en résulte que les droits de la défense n'ont pas été méconnus, l'association requérante ayant disposé, dès l'engagement de la procédure conventionnelle, de tous les éléments lui permettant d'identifier, contrôler et discuter chacun des griefs reprochés et sur lesquels la sanction est fondée ;  
 - il est bien justifié des agréments et de l'assermentation des agents chargés du contrôle, qui d'ailleurs ont présenté leurs cartes professionnelles lors du contrôle du centre de santé ;  
 - la décision attaquée est suffisamment motivée en droit et en fait ; 
 - la matérialité des griefs retenus est établie ; en premier lieu, le grief relatif à la facturation d'actes non réalisés pour un montant total de 290 967, 95 euros est fondé sur le fait que les professionnels de santé au nom desquels les actes ont été facturés ne travaillaient pas au sein de la structure ou étaient absents du territoire ou en congés ; ce grief concerne la facturation des actes médicaux au nom du Dr B, laquelle était absente du territoire français depuis l'année 2020, ce que l'association requérante ne conteste pas ; d'ailleurs, à la suite du contrôle du comité opérationnel département anti-fraude (CODAF) du 19 janvier 2022, le représentant légal de l'association a reconnu n'avoir jamais rencontré ce médecin, qui n'est jamais venu au centre de santé ; le montant total de l'indu lié à la seule absence du Dr B est d'un montant de 427 538, 79 euros ; l'examen du tableau des anomalies permet de constater que ce grief concerne aussi des actes facturés au nom du Dr A à des dates où celle-ci était absente de la structure ; en deuxième lieu, le grief tiré du non-respect de la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) et de la classification commune des actes médicaux (CCAM) est établi ; à cet égard, les anomalies visées sont l'absence d'embauche de médecins à l'ouverture du centre jusqu'au 19 janvier 2022, des actes facturés par des professionnels de santé absents, des actes facturés par des professionnels de santé non déclarés au conseil de l'Ordre, la réalisation d'actes par du personnel non qualifié, le cumul de deux actes techniques pour un même patient et le même jour, la facturation d'actes d'orthoptie alors que le prescripteur est absent ou non inscrit au conseil de l'Ordre des médecins pour la structure, l'absence de prescription médicale pour les actes d'orthoptie, l'absence de protocole organisationnel et la présentation au remboursement d'actes déjà pris en charge ; en dernier lieu, est bien constitué le grief tiré du non-respect des règles en vigueur relatives à l'usage des cartes professionnelles et des cartes vitales ;  
 - la sanction prononcée est proportionnée eu égard à la quantité et à la gravité des anomalies relevées. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête n° 2307678, enregistrée le 25 mai 2023, par laquelle l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony demande l'annulation de la décision susvisée. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de la sécurité sociale ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'accord national des centres de santé, signé le 8 juillet 2015 avec les organisations représentatives des gestionnaires des centres de santé ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Saïh, première conseillère, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement convoquées à l'audience publique du 9 juin 2023 à 10h30. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Soulier, greffière d'audience : 
 - le rapport de Mme Saïh, juge des référés ; 
 - les observations de Me Mayer, représentant l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens qu'il précise ;  
 - les observations de Me Holleaux et de Me Le Gall, représentant la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine, qui maintient ses conclusions par les mêmes arguments qu'ils précisent. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association centre de santé Maurice Labrousse Antony, créée le 27 avril 2021, gère un centre de santé spécialisé en ophtalmologie et en orthoptie. Le centre de santé, qui est ouvert au public depuis le 1er septembre 2021, est conventionné secteur 1 et pratique le tiers payant. Dans le cadre d'une opération décidée au titre du comité opérationnel département anti-fraude, des enquêteurs agréés et assermentés de la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine, accompagnés d'agents de contrôle de l'agence régionale de santé d'Ile-de-France, se sont rendus, le 19 janvier 2022, notamment au centre de santé Maurice Labrousse Antony. Une deuxième démarche d'enquête a été conduite le 24 novembre 2022 auprès notamment de ce centre de santé. L'analyse de l'activité du centre de santé a permis de relever des anomalies dans son fonctionnement, lesquelles ont été recensées par la caisse primaire d'assurance maladie dans un tableau, précisant pour chaque acte médical l'anomalie reprochée. A la suite de ces constatations, la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine a décidé d'engager une procédure de sanction conventionnelle à l'encontre de l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony. Par un courrier du 22 février 2023, ladite association est informée de l'engagement de cette procédure et se voit notifier le relevé de constatations ainsi que le tableau susmentionné d'anomalies. Par un courrier du 23 mars 2023, l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony a présenté ses observations écrites. Elle a également présenté des observations orales devant la commission paritaire départementale des centres de santé, qui s'est réunie le 13 avril 2023 et s'est prononcée à l'unanimité en faveur du prononcé d'une sanction. Par une décision du 3 mai 2023, le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine a prononcé, à l'encontre l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony, la suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de 5 ans à compter du 22 mai 2023. Par la présente requête, l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette décision. 
 Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre et il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 
 4. Pour justifier de l'urgence à suspendre la décision attaquée, l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony fait valoir que la suspension de la possibilité d'exercer dans le cadre conventionnel lui cause un préjudice grave et immédiat en l'exposant à des difficultés financières et en menaçant la poursuite de son activité dès lors que sa clientèle est composée de patients assurés sociaux qui n'auront plus recours à ses services s'ils ne peuvent obtenir le remboursement par les caisses de sécurité sociale des prestations qu'elle réalise. Toutefois, l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony n'établit pas, par ces seules affirmations et en l'absence de pièces justificatives, que l'ensemble de ses patients relève effectivement du secteur conventionné et que la décision attaquée est ainsi susceptible de lui faire perdre l'essentiel de sa patientèle, laquelle ne pourrait se permettre de recourir aux services d'un centre de santé non conventionné. Dès lors, l'association requérante ne démontre pas que l'exécution de la décision en litige serait susceptible de porter atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à sa situation financière. Par suite, la condition d'urgence n'étant pas remplie, les conclusions à fin de suspension présentées par l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 5. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 6. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mis à la charge de la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine, qui n'est pas la partie perdante, le versement à l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony d'une quelconque somme au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony la somme demandée par la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine sur le fondement de ces mêmes dispositions. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association centre de santé Maurice Labrousse Antony et au directeur de la caisse primaire d'assurance maladie des Hauts-de-Seine. 
   
 Fait à Cergy, le 26 juin 2023. 
 La juge des référés, 
 signé  
 Z. Saïh 
 La République mande et ordonne au ministre des solidarités, de l'autonomie et des personnes handicapées, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.