TA31 · 5ème Chambre — 30 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 8 décembre 2023, le 3 mars 2025 et le 12 mai 2025, la société Eiffage construction Midi-Pyrénées, représentée par Me Serdan, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) à titre principal, d’annuler le titre de recettes n°00100 2023 3688 52751 émis le 9 octobre 2023 par la commune de Toulouse ; 
 
2°) à titre subsidiaire, de juger que le montant de la redevance mise à sa charge ne saurait excéder la somme de 69 819,75 euros ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse une somme de 5 000 en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La société Eiffage construction Midi-Pyrénées soutient que : 
- la requête est recevable ; 
- le titre exécutoire attaqué méconnait les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration et du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ; 
- la créance est prescrite tant au regard de l’assiette que du recouvrement ; 
- la créance n’est pas fondée, dès lors que la suppression de l’exonération de redevance d’occupation du domaine public est dépourvue de base légale, la délibération du 27 juin 2016 dont la commune fait état ne comportant aucune mention permettant de confirmer que cette suppression aurait été adoptée ; le conseil municipal de Toulouse ne pouvait supprimer le droit d’exonération dont elle était bénéficiaire ; elle entre dans les cas d’exonération prévus par la délibération du 10 mars 2017 ; 
- à titre subsidiaire : le quantum des sommes qui lui sont réclamées est erroné, en tant qu’il ne devrait porter que sur la période allant du 1er janvier au 10 mars 2017 et que seul le tarif mensuel de 4,55 euros par m² aurait dû être appliqué, s’agissant d’une occupation du domaine public inférieure à six mois. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 octobre 2024, le 8 avril 2025 et le 15 mai 2025, la commune de Toulouse, représentée par Me Banel, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3500 euros soit mise à la charge de la société Eiffage construction Midi-Pyrénées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
La commune de Toulouse fait valoir que : 
- la requête est irrecevable dès lors qu’il n’est pas justifié de la qualité et de l’habilitation régulière du représentant légal de la société requérante ; 
- les moyens soulevés par la société Eiffage construction Midi-Pyrénées ne sont pas fondés. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code civil ; 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Mérard, 
- les conclusions de Mme Douteaud, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Serdan, représentant la société Eiffage construction Midi-Pyrénées, et de Me Oswald, représentant la commune de Toulouse. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Dans le cadre des travaux de construction de la « Toulouse school of economics », la société Eiffage construction Midi-Pyrénées a été autorisée par la commune de Toulouse à occuper temporairement le domaine public à partir du 20 février 2013, cette autorisation ayant été régulièrement renouvelée jusqu’au 23 décembre 2018. Alors qu’elle avait été jusqu’alors exonérée du paiement d’une redevance d’occupation du domaine public, la commune de Toulouse a informé le 21 juillet 2016 la société Eiffage Construction Midi-Pyrénées qu’en application d’une délibération adoptée le 27 juin 2016, l’exonération antérieurement accordée en faveur des travaux à caractère immobilier répondant à un but d’utilité générale, réalisés par ou pour le compte des établissements publics nationaux, départementaux et communaux ou tout organisme remplissant une mission de service public, était supprimée. Par une lettre du 20 juillet 2017, la commune de Toulouse a indiqué à la société Eiffage construction Midi-Pyrénées que, du fait de l’adoption d’une nouvelle délibération le 10 mars 2017 instaurant de nouveau le principe de cette exonération, seule la période du 27 juin 2016 au 10 mars 2017 ferait l’objet d’une facturation. Le titre de recettes émis à son encontre le 19 juillet 2019 a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Toulouse n°1905447 du 7 mars 2023 pour un motif d’irrégularité en la forme. A la suite de cette annulation, un nouveau titre de recettes a été émis par la commune le 9 octobre 2023 pour un montant de 210 226,50 euros, au titre de la redevance d’occupation du domaine public pour la période du 23 décembre 2016 au 14 mars 2017. Par sa requête, la société Eiffage construction Midi-Pyrénées demande à titre principal l’annulation du titre de recettes émis à son encontre le 9 octobre 2023 et à titre subsidiaire, elle sollicite la décharge partielle de la créance mise à sa charge. 
 
A titre principal sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. 
 
En ce qui concerne le bien-fondé du titre exécutoire : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 2321-4 du code général de la propriété des personnes publiques : « Les produits et redevances du domaine public ou privé d'une personne publique mentionnée à l’article L. 1 se prescrivent par cinq ans, quel que soit leur mode de fixation. / Cette prescription commence à courir à compter de la date à laquelle les produits et redevances sont devenus exigibles ». Aux termes de l’article L. 2125-4 du même code : « La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public par le bénéficiaire d'une autorisation est payable d'avance et annuellement ». Il résulte de ces dispositions que les redevances d’occupation du domaine public deviennent exigibles au début de chaque période annuelle et qu’elles se prescrivent par une durée de cinq ans à compter de cette date. 
 
En l’absence de toute autre disposition applicable, les causes d’interruption et de suspension de la prescription quinquennale instituée par les dispositions de l’article L. 2321-4 du code général de la propriété des personnes publiques sont régies par les principes dont s’inspirent les dispositions du titre XX du livre III du code civil. Il en résulte que tant la lettre par laquelle l'administration informe le redevable de son intention de recouvrer une somme qu’un titre exécutoire interrompent la prescription à la date de leur notification. La preuve de celle-ci incombe à l'administration.  
 
En l’espèce la redevance due pour l’occupation de la parcelle communale est devenue exigible à la date d’entrée en vigueur de la délibération du 27 juin 2016 mettant fin à l’exonération, correspondant à la date de sa publication, soit le 1er juillet 2016. Par ailleurs, il résulte de l’instruction que la société requérante a été informée par la commune de Toulouse, le 20 juillet 2017, de l’intention de cette dernière de recouvrer la somme de 210 226,50 euros, interrompant ainsi la prescription d’assiette de la créance jusqu’à la notification de ce courrier le 27 juillet 2017. Si le titre de recettes émis le 29 septembre 2017 a été retiré par la commune, celle-ci a émis un deuxième titre le 15 juillet 2019, dans le délai de prescription. L’introduction de sa requête contre ce titre, le 23 septembre 2019, a interrompu le délai de prescription, conformément aux dispositions de l’article 2241 du code civil, lequel a recommencé à courir, en application de l’article 2242 de ce code, à compter de l’extinction de l’instance, soit le 7 mars 2023, date du jugement devenu définitif. Dès lors, à la date d’émission du titre de recettes en litige, le 9 octobre 2023, la prescription n’était pas acquise. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2323-10 du code général de la propriété des personnes publiques : « La prescription de l'action en recouvrement des produits, des redevances et des sommes de toute nature régis par l'article L. 2321-3 est soumise aux dispositions du 3° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. » Aux termes de l’article L. 1617-5 3° du code général des collectivités territoriales : « L’action des comptables publics chargés de recouvrer les créances des régions, des départements, des communes et des établissements publics locaux se prescrit par quatre ans à compter de la prise en charge du titre. / Le délai de quatre ans mentionné à l’alinéa précédent est interrompu par tous les actes comportant reconnaissance de la part des débiteurs et par tous actes interruptifs de la prescription » 
 
La société requérante soutient que la date d’émission du bordereau du titre de recettes du 19 juillet 2019 constitue le point de départ de la déchéance quadriennale opposable au comptable public chargé du recouvrement de la créance. Toutefois, le comptable public a pris en charge le titre litigieux par le bordereau 3688 émis le 9 octobre 2023, le délai de prescription du recouvrement courant alors jusqu’au 9 octobre 2027. Dès lors, à la date d’émission du titre de recettes, la prescription du recouvrement n’était non plus pas acquise. 
 
En troisième lieu, il résulte de l’instruction que par une délibération du 27 juin 2016, le conseil municipal a adopté d’une part, l’actualisation des tarifs figurant dans le recueil en annexe à la délibération et d’autre part, rendu applicable ces tarifs à compter du 1er juillet 2016. Le recueil des tarifs annexé à cette délibération, dûment transmise au contrôle de légalité le 1er juillet 2016 et publiée par affichage en mairie le 30 juin 2016 comporte en sa page 53 la liste des exonérations de redevance d’occupation du domaine public parmi lesquelles ne figure pas celle antérieurement accordée aux travaux à caractère immobilier répondant à un but d’utilité générale, réalisés par ou pour le compte des établissements publics nationaux, départementaux et communaux ou tout organisme remplissant une mission de service public. Dès lors, la nouvelle liste des exonérations était applicable, sans que la société requérante ne puisse utilement soutenir qu’elle a été adoptée par un vote implicite, privant ainsi de base légale la suppression de l’exonération de redevance d’occupation du domaine public pour les travaux à caractère immobilier répondant à un but d’utilité générale, réalisés par ou pour le compte des établissements publics nationaux, départementaux et communaux ou tout organisme remplissant une mission de service public.  
 
Par ailleurs, la société Eiffage construction Midi-Pyrénées qui a bénéficié jusqu’au vote de la délibération du 26 juin 2016 d’une exonération de redevance d’occupation du domaine public ne saurait se prévaloir d’un droit à exonération dès lors qu’aux termes des règles applicables à la domanialité publique, toute occupation du domaine public donne lieu au paiement d’une redevance, l’exonération n’étant qu’une faculté offerte par le gestionnaire du domaine public. 
 
Enfin, par délibération du 10 mars 2017, le conseil municipal de la commune de Toulouse a décidé de « maintenir » pour les travaux à caractère immobilier répondant à un but d’utilité générale réalisés par ou pour le compte des établissements publics nationaux, départementaux et communaux ou tout organisme remplissant une mission de service public, ayant démarré avant la délibération du 27 juin 2016 et pour les travaux dont la date de signature du contrat est antérieure au vote du conseil municipal du 27 juin 2016. Cette disposition concerne les chantiers à but d’utilité générale remplissant les conditions précitées pour les périodes postérieures au 10 mars 2017. Dès lors, et alors qu’un acte réglementaire ne saurait avoir une portée rétroactive, l’exonération de redevance n’est applicable qu’à compter de l’entrée en vigueur de la délibération du 10 mars 2017, soit le 15 mars 2017, date à laquelle il avait été procédé à sa publication par affichage et à sa transmission au contrôle de légalité. Par suite, la société requérante ne saurait soutenir qu’elle était exonérée de redevance d’occupation du domaine public pour la période antérieure au vote de la délibération prévoyant à nouveau, et de manière transitoire, une exonération pour les travaux à caractère immobilier répondant à un but d’utilité générale réalisés par ou pour le compte des établissements publics nationaux, départementaux et communaux ou tout organisme remplissant une mission de service public. 
 
En ce qui concerne la régularité du titre exécutoire : 
 
Aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui- ci. ». Aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « Les dispositions du présent article s'appliquent également aux établissements publics de santé. / (…) 4° (…) En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation ». Selon l’article D. 1617-23 du même code : « Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l’article D. 1617-19, lorsqu’ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l’exécution (…) de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l’identification de l’ordonnateur émetteur, l’intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. / (…) La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ». L’arrêté du 27 juin 2007 pris pour l’application de l’article précité dispose en son article 2 que : « La validité juridique (…) des titres de recettes et des bordereaux (…) de titres de recettes dématérialisés résulte de l’utilisation du protocole d’échange standard d’Hélios dans ses versions 2 et suivantes ainsi que de la signature électronique de l’ordonnateur ou de son représentant dans les conditions prévues à l’article 5 ». L’article 5 prévoit notamment que : « La transmission au comptable public par l’ordonnateur ou son représentant de fichiers aller recette et dépense, signés électroniquement dans les conditions fixées à l’article 4, conformément au protocole d’échange standard dans ses versions 2 et suivantes, dispense l’ordonnateur ou son représentant de produire (…) les titres de recettes, (…) et les bordereaux de titres sur support papier au comptable public ». Aux termes du I de l’article 4 du même arrêté : « En application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l’ordonnateur ou son délégataire au moyen : / - soit d’un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l’une des catégories de certificats visées par l’arrêté du ministre de l’économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) ; / - soit du certificat de signature "DGFiP" délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l’article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui lui en font la demande. (...) ». 
 
Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénom et qualité de la personne qui l'a émis et, d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l'émetteur. Lorsque le bordereau est signé non par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l’ampliation adressée au redevable. 
 
En l’espèce, le titre exécutoire en litige, comporte les nom, prénom et qualité de la personne qui en est l’auteur, Mme A... B..., ordonnateur, par délégation de signature du Maire. S’il est dépourvu de signature, la commune de Toulouse produit le bordereau de titres de recettes n°3688 du 9 octobre 2023, émis à l’encontre de la société Eiffage construction Midi-Pyrénées pour la somme de 210 226,50 euros, qui indique que l’ordonnateur est Mme A... B..., et comporte la mention qu’il est signé « ces éléments sont déduits du flux avec présence de signature électronique ». Ces indications suffisent à établir la réalité de la signature électronique du bordereau dématérialisé, en l’absence de contestation sérieuse de la conformité de la solution logicielle proposée par le prestataire de la commune à la mise en œuvre des protocoles exigés par les dispositions précitées, et de contestation sérieuse de la validité du certificat de signature fourni par ce tiers de transmission au regard des dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007. Ces éléments sont en outre corroborés par la copie .png du fichier au format .xml correspondant à la transmission du bordereau en litige au comptable public selon le protocole d’échanges standard Helios, dont les mentions non utilement discutées permettent notamment d’identifier tant la date que la présence d’une signature électronique certifiée. Par ailleurs, il est constant que Mme A... B... était bien délégataire du Maire, en application de l’arrêté n°ARVT-23-0268 du 5 juin 2023 prévoyant en son article 6 que délégation de signature lui est donnée pour l’ordonnancement des titres et des mandats. Dès lors, le moyen doit être écarté.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que la société Eiffage construction Midi-Pyrénées n’est pas fondée à solliciter l’annulation du titre exécutoire du 9 octobre 2023. 
 
A titre subsidiaire sur les conclusions à fin de décharge partielle :  
 
Il résulte de l’instruction que le montant à payer de 210 226,50 euros correspond à la facturation d’une redevance pour 5 115 m2 de clôture pour trois mois au tarif de 13,70 euros. Si la société requérante ne conteste pas le nombre de m2 retenus, elle fait valoir que le tarif de 4,55 euros par m2 par mois aurait dû lui être appliquer, s’agissant d’une période inférieure à un an. Toutefois, la dernière autorisation d’occupation du domaine public dont a bénéficié l’entreprise Eiffage construction Midi-Pyrénées s’étalait du 23 décembre 2016 au 23 décembre 2018 et était donc supérieure à un an. Dès lors, et alors qu’il ne ressort ni des termes de la délibération du 10 mars 2017, ni du courrier du 20 juillet 2017 adressé à la société Eiffage par la commune, que cette dernière ait entendu faire coïncider le tarif retenu à la seule période où la redevance était due, soit une période de trois mois, le tarif applicable correspondait à une occupation supérieure à un an. Dès lors, la société requérante n’est pas fondée à demander la décharge partielle de la somme de 210 226,50 euros. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que la société Eiffage construction Midi-Pyrénées n’est pas fondée à solliciter l’annulation du titre exécutoire du 9 octobre 2023 ni de décharge partielle. 
 
Sur les frais liés au litige :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Toulouse qui n’est pas la partie perdante, la somme que demande la société Eiffage construction Midi-Pyrénées au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Toulouse présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la société Eiffage construction Midi-Pyrénées une somme de 1 500 euros. 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de société Eiffage construction Midi-Pyrénées est rejetée. 
 
Article 2 : La société Eiffage construction Midi-Pyrénées versera à la commune de Toulouse une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Eiffage construction Midi-Pyrénées et à la commune de Toulouse. 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Arquié, présidente, 
M. Luc, premier conseiller, 
Mme Mérard, première conseillère,  
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 octobre 2025. 
 
 
 
La rapporteure, 
 
Bénédicte MÉRARD 
 
La présidente, 
 
Céline ARQUIÉ 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
Stella BALTIMORE 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour exécution conforme : 
La greffière en chef,