TA75 · Tribunal Administratif de Paris — 26 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 5 avril 2023, M. A B demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 1°) de suspendre l'exécution de la décision implicite de rejet en date du 15 février 2023, née du silence gardé par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, refusant la communication de documents administratifs concernant " l'Affaire du siècle " à l'issue du délai de deux mois après la demande d'avis adressée à la Commission d'accès aux documents administratifs ;  
 2°) d'enjoindre au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires de communiquer dans un délai d'un mois, sous astreinte de 50 euros par jour de retard, les documents suivants :  
 - le compte-rendu de la réunion entre le ministre, M. D de Rugy, et les signataires de la pétition de " l'Affaire du siècle " en date du 27 février 2019 ;   
 - les correspondances entre le présent ministère et les autres ministères, entre le  
 17 décembre 2018 et le 14 octobre 2021, faisant mention de " l'Affaire du siècle " ou des associations requérantes ;  
 - les correspondances entre les services du ministère et les quatre associations requérantes, entre le 17 décembre 2018 et le 14 octobre 2021 ;  
 - les notes ministérielles relatives à " l'Affaire du Siècle ", entre le 17 décembre 2018 et le 14 octobre 2021 ;  
 - les notes et les correspondances entre le présent ministère et les autres ministères ou les services du Premier ministre, entre le 17 décembre 2018 et le 31 mars 2019, portant sur la taxe carbone ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 200 euros au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable dès lors que le tribunal de céans est compétent, qu'il a intérêt à agir, qu'il existe une décision initiale de rejet implicite, qu'il a préalablement saisi la Commission d'accès aux documents administratifs et qu'il a respecté le délai de recours contentieux ;  
 Concernant l'urgence :  
 - la condition d'urgence exigée au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie en ce qu'il nécessite les documents sollicités afin de mener à bien son travail de recherche universitaire sur la judiciarisation des actions militantes, qui doit être achevé pour la fin du mois d'août 2023, et qui détermine sa diplomation et son affectation en tant qu'ingénieur titulaire des travaux publics de l'Etat (ITPE) en septembre 2023 ;  
 Concernant les moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision :  
 - il existe un doute sérieux sur la légalité interne de la décision en ce que les documents demandés ont un caractère administratif, qu'il a un droit d'accès à ces documents administratifs, et que la Commission d'accès aux documents administratifs a émis un avis favorable à la communication des documents sollicités le 26 janvier 2023.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2023, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que :  
 Concernant l'absence d'urgence : 
 - le requérant, qui soutient qu'en l'absence des documents sollicités, il ne pourrait réaliser le travail de fin d'études dont il a déterminé lui-même le sujet ni être diplômé et titularisé en septembre 2023, a en réalité créé lui-même cette situation d'urgence et n'est donc pas fondé à s'en prévaloir ;  
 - les éléments avancés par le requérant ne sont pas de nature à établir que l'application de la décision implicite est de nature à porter une atteinte suffisamment grave et immédiate à son intérêt au sens de la jurisprudence du Conseil d'Etat ;  
 - l'objet de son travail de fin d'études ne justifie pas la mobilisation de plusieurs dizaines d'agents du ministère pour tenter de satisfaire sa demande de communication complexe, alors que les principaux éléments de cette affaire ont fait l'objet d'une médiatisation, en outre M. B ne fait valoir aucun intérêt particulier à la communication de ces documents, ayant déjà accès aux informations diffusées dans les communiqués de presse ;  
 - en tout état de cause, la demande de communication de M. B est abusive, en ce que les documents visés aux points 2, 3 et 5 de sa demande de communication représentent une recherche à effectuer dans des dizaines de services et sur des centaines de messageries, les documents n'étant centralisés dans aucun service, de sorte qu'un travail de coordination et d'investigation est nécessaire, et qu'il est en outre impossible d'identifier automatiquement les documents qui mentionnent les quatre associations concernées, de sorte que la mise à disposition des documents nécessiterait un traitement manuel de sélection, mobilisant de nombreux agents dans de nombreux services ;  
 - un travail supplémentaire d'occultation ou de disjonction des éléments non communicables pourrait être nécessaire, dont le nombre pourrait d'ailleurs faire perdre l'intérêt de la communication des documents concernés ;  
 - dans l'hypothèse où la demande serait limitée aux seuls documents détenus par la mission archives du ministère (MAGIE), ce service n'est pas dimensionné pour répondre au requérant, même en aménageant un calendrier de communication, d'autant plus que dans certains cas une autorisation du ministre est nécessaire ; 
 - à ces difficultés techniques s'ajoutent les difficultés à cerner la demande du requérant, formulée de manière large et en des termes généraux.  
 Concernant l'absence de moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision :  
 - le détenteur du droit d'accès aux documents administratifs ne peut en faire un usage déraisonnable ;  
 - concernant le compte-rendu de la réunion du 27 février 2019 entre le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et les signataires de la pétition " l'Affaire du siècle ", la MAGIE a procédé à de multiples recherches du document et a constaté l'absence d'un compte-rendu signé mais la présence d'un dossier de photographies de la cérémonie de signature, or l'administration n'a pas obligation de communiquer des documents inexistants qu'elle est dans l'impossibilité matérielle de communiquer ;  
 - concernant les autres documents demandés, la demande de communication de  
 M. B peut être qualifiée d'abusive, dès lors que l'administration ne peut y répondre sans des difficultés très importantes en termes d'identification des documents demandés en raison de son caractère imprécis, de l'ampleur des recherches et des tris en raison des difficulté techniques et de la longue période concernée par la demande, du travail d'occultation et de disjonction éventuelles, et de la mobilisation des moyens humains pour y répondre ;  
 - les conclusions à fin d'injonction de communication sont irrecevables, le juge des référés ne pouvant ordonner que des mesures provisoires.  
 Vu :  
 - les autres pièces du dossier ;  
 - la requête enregistrée le 5 avril 2023 sous le numéro 2307735 par laquelle  
 M. B demande l'annulation de la décision dont la suspension est demandée.  
 Vu :  
 - le code des relations entre le public et l'administration, 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. C pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
   
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue le 18 avril 2023 en présence de Mme Darthout, greffière d'audience :  
 - le rapport de M. Ladreyt, juge des référés ; 
 - les observations de M. B ; 
 - les observations de Mme E, pour le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. B a demandé la communication des documents susvisés par un mail adressé le 26 octobre 2022 aux services du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires. La personne responsable de l'accès aux documents administratifs, des questions relatives à la réutilisation des informations publiques (PRADA) en a accusé réception le 3 novembre 2022. Une décision implicite de rejet est donc née le 3 décembre 2022, en l'absence de réponse de l'administration à la demande de communication. Le  
 15 décembre 2022, la Commission d'accès aux documents administratifs a été saisie. Le  
 26 janvier 2023, la Commission d'accès aux documents administratifs a rendu un avis favorable à la communication de l'ensemble des documents susmentionnés, sous réserve qu'ils existent et que soient occultées ou disjointes les mentions non communicables, notamment celles portant atteinte au secret des délibérations du gouvernement. Cet avis favorable a été notifié à M. B le 6 mars 2023. Par la présente requête, M. B demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la décision implicite du 15 février 2023 née du silence gardé par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires dans les deux mois suivant la date d'enregistrement de la demande d'avis de l'intéressé par la Commission d'accès aux documents administratifs. 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". Aux termes de l'article L. 522-1 dudit code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique. () ". Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 dudit code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit contenir l'exposé au moins sommaire des faits et moyens et justifier de l'urgence de l'affaire. ". 
 3. M. B demande au juge des référés la suspension de l'exécution de la décision implicite du 15 février 2023 par laquelle le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a refusé de lui communiquer les documents sollicités susvisés concernant " l'Affaire du siècle ". La Commission d'accès aux documents administratifs a émis le 26 janvier 2023 un avis aux termes duquel le compte-rendu de la réunion en date du 27 février 2019, les correspondances entre le ministère et les quatre associations requérantes entre le 17 décembre 2018 et le 14 octobre 2021, ainsi que les notes ministérielles relatives à " l'Affaire du siècle " entre le 17 décembre 2018 et le 14 octobre 2021, sont, sous condition d'existence, des documents communicables à toute personne qui en fait la demande sur le fondement de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, dans le respect des secrets protégés par les articles L. 311-5 et L. 311-6 dudit code, notamment le secret des délibérations du gouvernement, et le cas échéant, après occultation ou disjonction des mentions qui relèveraient des dispositions de l'article L. 311-7 du même code. Aux termes de cet avis du 26 janvier 2023, il en va de même pour les correspondances entre le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires et les autres ministères faisant mention de " l'Affaire du siècle " ou des associations requérantes entre le 17 décembre 2018 et le 14 octobre 2021, ainsi que des notes et correspondances entre le ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires et les autres ministères ou les services du premier ministre portant sur la taxe carbone entre le 17 décembre 2018 et le 31 mars 2019, sous réserve en outre que l'administration soit en mesure d'identifier les documents correspondant à cette demande. Sous l'ensemble de ces réserves, la commission d'accès aux documents administratifs a donc émis un avis favorable à la communication des documents sollicités.  
 En ce qui concerne le compte-rendu de la réunion entre le ministre, M. D de Rugy, et les signataires de la pétition de " l'Affaire du siècle " en date du 27 février 2019 : 
 4. Il ressort des pièces du dossier que la mission archive du ministère (MAGIE) a procédé à des recherches du compte-rendu de la réunion en date du 27 février 2019 sollicité et a constaté l'absence d'un compte-rendu signé, mais uniquement la présence d'un dossier de photographies de la cérémonie de signature. Dans ces conditions, l'administration doit être regardée comme étant dans l'impossibilité matérielle de communiquer le compte-rendu sollicité. Or, l'obligation de communiquer des documents administratifs ou des informations ne s'étend pas aux documents que l'administration est dans l'impossibilité matérielle de produire en raison de leur inexistence. Dès lors, M. B n'est pas fondé à demander la suspension de la décision attaquée en ce qui concerne le point 1 de sa demande de communication, soit la communication du compte-rendu de la réunion entre le ministre  
 M. de Rugy et les signataires de la pétition " l'Affaire du siècle " en date du 27 février 2019. 
 En ce qui concerne les autres documents sollicités : 
 5. Aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ". Il résulte de ces dispositions que revêt un caractère abusif la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose. 
 6. En outre, aux termes de l'article L. 311-5 du même code : " Ne sont pas communicables : () / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : () / a) Au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ; () ". 
 7. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la demande de communication de M. B porte sur " l'ensemble des correspondances " entre le présent ministère et les autres ministères faisant mention de " l'Affaire du siècle " ou des associations requérantes et entre les services du ministère et les quatre associations requérantes, entre le 17 décembre 2018 et le 14 octobre 2021. Elle porte en outre sur " l'ensemble des notes ministérielles " relatives à " l'Affaire du siècle " entre le 17 décembre 2018 et le 14 octobre 2021, ainsi que " l'ensemble des notes et correspondances " entre le présent ministère et les autres ministères portant sur la taxe carbone entre le 17 décembre 2018 et le 31 mars 2019. Dès lors, sa demande est imprécise et porte sur un grand nombre de documents de natures différentes. En particulier, la recherche de l'ensemble des correspondances visées aux points 2, 3 et 5 de sa demande de communication, sur une période de plusieurs années, représente une recherche de grande ampleur à effectuer sur un grand nombre de messageries et dans plusieurs services, les documents n'étant pas centralisés, et les courriels ne pouvant faire l'objet d'un traitement automatisé, d'autant plus que " l'Affaire du siècle " ne fait pas l'objet d'une appellation uniformisée. Il ressort des pièces du dossier que la demande de communication très large de M. B nécessiterait la mobilisation de nombreux agents au sein de plusieurs services. Ainsi, dans les circonstances particulières du cas d'espèce, eu égard au nombre important de documents demandés, à l'ampleur du travail d'occultation et de disjonction pouvant être nécessaire pour en permettre la communication sans méconnaître les dispositions de l'article L. 311-5 précité, la demande de communication des documents sollicités aux points 2, 3, 4 et 5 aurait pour effet de faire peser une charge disproportionnée sur les moyens dont dispose ces services et revêt dès lors un caractère abusif.  
 8. Dès lors, en l'état de l'instruction, aucun des moyens invoqués par M. B n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée, eu égard au caractère abusif de sa demande de communication. Par suite, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'urgence, il y a lieu de rejeter la requête présentée par M. B en toutes ses conclusions, y compris ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A B et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.  
 Fait à Paris, le 26 avril 2023. 
 Le juge des référés, 
   
   
 J.P. C  
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.