TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 12 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 7 et 21 juin 2023, le préfet de la Vendée demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution des délibérations du conseil municipal de la commune de Rives de l'Yon des 14 novembre 2022 et 8 février 2023 portant cession d'un terrain à un aménageur, ainsi que de la délibération du 2 mai 2023 rejetant le recours gracieux formé contre ces deux délibérations ;  
 2°) d'enjoindre à la commune de Rives de l'Yon de saisir le juge du contrat dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard afin qu'il prononce à titre conservatoire la résolution du contrat de vente immobilière et la nullité de l'acte d'acquisition dans l'attente du réexamen des conditions de vente de l'immeuble par le conseil municipal. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable dès lors qu'un recours au fond a été formé le 6 juin 2023 devant le tribunal et que le recours gracieux est intervenu dans le délai de recours contentieux en raison d'une première prorogation de délai eu égard à la demande d'informations complémentaires du 5 janvier 2023 suivie de la réponse de la commune ; une seconde prolongation de délai est intervenue par l'effet du recours gracieux du 1er mars 2023 et le rejet de ce recours a prorogé le délai de recours contentieux jusqu'au 4 juillet 2023 ; le caractère utile des pièces demandées par ses services dans le cadre de l'exercice du contrôle de légalité doit s'apprécier en fonction de la nature de la décision objet du contrôle, soit en l'espèce une décision de vente d'un bien important d'une superficie de 2,25 hectares faisant partie du domaine privé de la commune de Rives de l'Yon qui doit être vendu à un promoteur immobilier à une valeur inférieure à l'estimation domaniale dans un rapport de moins 62,55 %, de sorte que, eu égard au manque de précision de la délibération par ailleurs taisante tant sur le choix du promoteur que sur les raisons d'une forte minoration du prix de vente par rapport à l'estimation domaniale, sa lettre du 5 janvier 2023 était strictement utile et a eu pour effet de suspendre le délai de recours ; 
 - la demande de suspension d'un acte qui accompagne le recours au fond exercé par le préfet dans le cadre du contrôle de légalité n'est pas soumise au respect de la condition d'urgence ;  
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité des décisions attaquées :  
 * elles méconnaissent les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il n'est pas établi que la commune a envoyé une note explicative de synthèse au conseil municipal, préalablement à sa réunion, lui permettant d'émettre un avis éclairé ; 
 * elles procèdent d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas vendre un élément de son patrimoine à un opérateur privé sauf pour des motifs d'intérêt général et avec des contreparties suffisantes, en raison de la vente du terrain à un prix inférieur à sa valeur bénéficiant à l'ensemble du programme de constructions composé de lots en accession libre et de lots en accession ou en location aidée ; alors que l'avis de France Domaine, qui n'est pas sérieusement critiqué, a évalué l'unité foncière, selon la méthode de comparaison du marché immobilier local, comme représentant une valeur de 890 000 euros hors taxe et hors droits, les délibérations litigieuses autorisent la cession au prix de 333 333 euros hors taxe et hors droits ; 
 * le fait de prendre en compte une marge de négociation de 10 % en sus de la valeur estimée serait sans incidence eu égard à la différence de valeur en cause, de 62,55 % ; 
 * la nécessité de réaliser un diagnostic archéologique n'est qu'une éventualité qui est évoquée à titre d'information par l'avis de France domaine ; 
 * s'agissant de la légalité de l'autorisation de vendre un bien foncier du domaine privé de la commune à une valeur inférieure à sa valeur à un opérateur privé, sans que cette vente soit pour sa totalité justifiée par des contreparties suffisantes, si il existe un intérêt public fort à permettre le développement du parc de logement social de la commune compte tenu des obligations légales introduites par la loi, le montant de l'aide allouée sous forme de décote de valeur foncière pour soutenir la réalisation de ce programme n'est cependant pas défini et il est possible que l'opérateur ne répercute pas l'aide communale sur la partie du programme qui permettra la réalisation de logements à vocation sociale ; à défaut de précisions sur les conditions de la vente envisagée avec l'opérateur SEIXO Habitat, permettant de garantir que l'aide apportée par la commune de Rives de l'Yon viendra en soutien de la création de logements à vocation sociale qui seront gérés par un bailleur public, les contreparties de la transaction immobilière pour les intérêts publics de la commune ne sont pas établies ; 
 * elles procèdent d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaissent les dispositions de l'article L. 312-2-1 du code de la construction et de l'habitat s'agissant de l'autorisation de vendre un bien du domaine privé de la commune à un prix inférieur à sa valeur à un opérateur privé pour 35 lots en secteur libre sans motif d'intérêt général ni contreparties suffisantes : d'une part, en ce qui concerne l'aide financière apportée par la commune pour l'aménagement et la vente de 35 lots de terrain libre de constructeur, qui doit présenter un intérêt local, il n'est pas établi que les délibérations litigieuses, qui ne comportent aucune mention à ce titre, respectent les conditions de ressources et de primo-accession d'une résidence principale qui sont imposées par la loi ; d'autre part, en ce qui concerne l'aide à l'accession à la propriété en secteur libre, l'aide apportée aux accédants à la propriété du secteur libre par l'intermédiaire de la société de promotion immobilière SEIXO Habitat n'est pas encadrée ; la commune n'apporte pas davantage de précisions sur les besoins en terrains à construire sur la commune, pas plus que sur la présence ou non de terrains aménagés existants ou de projets portés par des aménageurs privés ; l'intérêt général de l'opération pour la collectivité ne paraît pas établi et l'aide financière constitue une libéralité ne respectant l'égalité de traitement, ni entre les opérateurs de promotion immobilière, ni entre les acquéreurs de terrains à bâtir du secteur libre ; 
 * les délibérations litigieuses ont autorisé une transaction immobilière afin de développer l'offre de terrains à bâtir en secteur libre sans justifier d'un besoin communal en la matière et sans assortir cette aide, sous forme de foncier à prix en dessous de sa valeur, de conditions de ressources et de première accession à la propriété des bénéficiaires finaux, en méconnaissance, d'une part, du principe constitutionnel interdisant les libéralités publiques injustifiées et, d'autre part, des dispositions de l'article L. 312-2-1 du code de la construction et de l'habitation relatives aux aides communales à l'accession à la propriété à vocation sociale ; 
 * la commune n'apporte aucune précision sur l'avancement du projet de transaction immobilière au profit de la société SEIXO Habitat, sur les engagements pris par cette société quant aux modalités de réalisation des logements à vocation sociale, ni sur une répartition du foncier entre l'opération en secteur libre et celle en secteur d'habitat à vocation sociale, aucune indication n'est fournie quant au bailleur social auquel les logements seront rétrocédés et quant aux conditions financières qui s'y attacheront ; les affirmations selon lesquelles il existerait des engagements contractuels précis de l'acquéreur qui garantiraient leur crédibilité et permettraient le cas échéant à la commune, en l'absence de respect de ceux-ci, de solliciter de plein droit la résolution de la vente, ne sont ni établies ni convaincantes. 
 Par deux mémoires en défense enregistrés les 20 juin et 4 juillet 2023, la commune de Rives de l'Yon, représentée par Me Plateaux, conclut, dans le dernier de ses écritures, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - la requête est partiellement irrecevable comme étant tardive en tant qu'elle porte sur la délibération du 14 novembre 2022 ; si les services préfectoraux peuvent bénéficier d'un délai de recours prorogé en sollicitant la communication préalable de pièces complémentaires, lorsque de telles pièces sont indispensables à l'exercice du contrôle de légalité, avec pour effet d'interrompre le délai de recours le temps de la transmission desdits documents, l'exercice irrégulier de la demande de pièces complémentaires, nécessaires à l'exercice du contrôle de légalité, se traduit par l'absence d'interruption du délai de recours contentieux ; la détermination du caractère indispensable des pièces justificatives, sollicitées par les services préfectoraux, au titre de l'exercice du contrôle de légalité, présente dès lors une dimension essentielle pour apprécier la recevabilité d'un déféré préfectoral ; le courrier du 5 janvier 2023, qui ne demandait pas le retrait de cette délibération, contrairement à la pratique des services préfectoraux au titre du contrôle de légalité des cessions de biens des collectivités locales, ne revêt pas un effet interruptif dès lors qu'il ne porte pas sur un élément indispensable à l'exercice du contrôle de légalité, la transmission d'un document explicatif au titre de l'attribution d'une subvention ou d'une quelconque libéralité ne constituant pas un document complémentaire ; la délibération du 2 mai 2023 présente un caractère superfétatoire de sorte qu'elle ne peut être déférée ; 
 - aucun des moyens soulevés par le préfet de la Vendée, n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 * le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales manque en fait dès lors qu'elle apporte la preuve de la transmission préalable d'une note de synthèse aux membres de l'organe délibérant en amont des séances des 14 novembre 2022, 8 février et 2 mai 2023 ; 
 * le moyen tiré de ce que la cession projetée - prise dans sa globalité et donc en y incorporant la problématique du logement social - serait intervenue à un prix inférieur à la valeur vénale du terrain en cause, est inopérant du fait de la tardiveté du recours en tant qu'il est dirigé contre la délibération du 14 novembre 2022 ; ce moyen n'est par ailleurs pas fondé dans la mesure où le prix de la cession est conforme à l'analyse faite par le service des domaines, au détour d'une exception d'illégalité visant partiellement ledit avis, en l'absence d'une référence explicite à une marge de négociation de 10% et alors l'avis des domaines prend soin de viser l'existence d'une décote éventuelle, tenant à la nécessité d'engager des fouilles archéologiques, ce qui induit l'existence d'un surcoût, de nature à justifier une baisse du prix de la cession ;  la différence de prix s'explique par ailleurs par la dimension manifestement erronée de l'évaluation faite par les services des domaines, les terrains litigieux ayant été achetés par la commune au prix de 159 513 euros et n'ayant connu aucune évolution notable depuis huit années et aucun opérateur privé n'ayant proposé de prix comparable à celui des domaines, tandis que la société " Seixo Habitat " a donné la meilleure proposition financière au regard des intérêts de la collectivité ; 
 * le même moyen n'est pas davantage fondé dans la mesure où le prix de la cession intègre des contreparties suffisantes, à la charge de l'acquéreur, au regard du motif d'intérêt général lié, au regard des enjeux locaux, à la réalisation de l'opération foncière, la société " Seixo Habitat " ayant souscrit des engagements contractuels précis qui en garantissent la crédibilité ; si le contrat de vente n'a pas encore été matérialisé en raison du présent recours, les promesses de contrat résultent d'un engagement ferme et écrit sur ces contreparties ;  
 * le moyen tiré de l'irrégularité du projet de cession en tant qu'il porte sur l'édification de 35 lots à bâtir en secteur libre est inopérant en raison de l'irrecevabilité du déféré préfectoral en tant qu'il vise la délibération du 14 novembre 2022 ; ce moyen n'est pas fondé en ce qui concerne l'exigence de contreparties suffisantes, à la charge du bénéficiaire de la cession, en raison de l'absence d'une cession à vil prix, compte tenu des insuffisances initiales de l'avis des domaines ; le même moyen n'est pas davantage fondé en ce qui concerne l'exigence de l'intérêt général de l'opération, d'une part, du fait de l'absence intrinsèque de cession à vil prix dont découle l'inopérance de la critique à ce titre et, d'autre part et en tout état de cause, dans la mesure où les défis démographiques auxquels elle doit faire face justifient la mise en œuvre d'un dispositif d'intervention publique afin de favoriser l'installation de jeunes habitants, notamment au titre du dispositif de " primo-accédants " ; la cession ne peut être regardée comme intervenue à vil prix dès lors que, d'une part, si elle ne peut produire une copie de l'avis des domaines du 18 mai 2021 en raison des contraintes estivales et procédurales, un tel document sera produit devant les juges du fond, alors, en tout état de cause, que les services préfectoraux peuvent en obtenir une copie auprès des services de France Domaine, et que, d'autre part, les derniers avis des domaines émis à propos de cessions effectuées dans le ressort de la commune laissent transparaître l'existence d'une marge de négociation à 10 % ainsi qu'un prix au m² dans des proportions voisines à celui de l'espèce ; 
 * le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 312-2-1 du code de la construction et de l'habitation en tant que le projet porte sur l'édification d'un nombre de 35 lots à bâtir en secteur libre, faute de détermination préalable des conditions de ressources des bénéficiaires de cette partie du programme, n'est pas fondé ; il est inopérant s'agissant d'une délibération portant réduction du nombre de lots à bâtir en secteur libre, dans la mesure où l'annulation d'une telle délibération entraînera une augmentation du nombre de lots à bâtir compte tenu de l'autonomie de la délibération du 14 novembre 2022, qui présente une portée définitive, mais également, au regard de l'indépendance des législations, s'agissant d'une délibération portant répartition du nombre de lots à bâtir, édictée dans le cadre de la cession d'une propriété publique ; le moyen est irrecevable en ce qu'il tend à l'annulation partielle d'une délibération indivisible, au regard de la nature contractuelle de la cession projetée entre les parties ; le moyen n'est pas fondé dès lors que le bénéficiaire de la cession projetée, qui vise à satisfaire le dispositif d'accession à la propriété en secteur privé, constitue un opérateur économique qui ne rentre pas dans le champ de la notion de " propriétaires accédants ", au sens de l'article L. 312-2-1 du code de la construction et de l'habitation ; 
 - les conclusions à fin d'injonction ne peuvent qu'être rejetées dès lors que l'annulation de l'acte détachable d'un contrat n'implique pas, nécessairement, une telle mesure d'injonction, qui présente une dimension substantielle et ne peut intervenir qu'à compter de la découverte d'un vice d'une particulière gravité. 
 La requête a été communiquée à la société immobilière " SEIXO promotion ", qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 Vu : 
 - les pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 6 juin 2023 sous le numéro 2307957 par laquelle le préfet de la Vendée demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de la construction et de l'habitat 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Le Barbier, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 7 juillet 2023 à 14 heures :  
 - le rapport de Mme Le Barbier, juge des référés,  
 - les observations de la représentante du préfet de la Vendée, 
 - et les observations de Me Plateaux, représentant la commune des Rives de l'Yon, en présence de son maire en exercice. 
 La clôture de l'instruction a été différée au 11 juillet 2023 à 14 heures.  
 La commune de Rives de l'Yon a produit un mémoire et des pièces complémentaires, enregistrés le 11 juillet 2023 avant la clôture. 
 Elle fait en outre valoir, d'une part, qu'elle a acquis les parcelles en cause, respectivement les 2 juillet 2005, 21 février 2014 et 21 décembre 2015, conformément à l'avis des domaines, pour des montants de 25 168 euros, 130 240 euros et 42 210 euros, d'autre part, que le PLU adopté par la commune en 2008 n'a pas évolué sur la zone relative à ces terrains de sorte que la valeur du foncier entre 2015 et aujourd'hui ne peut avoir évolué de manière significative et enfin, qu'elle entend procéder à la vente de ces parcelles au prix global de 400 106,16 euros, réalisant ainsi une importante plus-value, la vente ne pouvant de ce fait être regardée comme étant réalisée à vil prix. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération n°11-014 adoptée le 14 novembre 2022, le conseil municipal de la commune de Rives de l'Yon a autorisé le maire à céder un ensemble de terrains d'une superficie de 23 508 m² (parcelles cadastrées D 583, D 584, D 585 et D 2293) à la société SEIXO Habitat au prix de 333 333 euros hors taxe, en vue de réaliser un programme mixte de 56 lots. Par une seconde délibération, n° 02-20 du 8 février 2023, le conseil municipal a approuvé une condition supplémentaire à la vente autorisée par la délibération du 14 novembre 2022 en ajoutant 7 logements pour un totale de 63 logements dont 28 à vocation sociale. Par un recours gracieux du 1er mars 2023, le préfet de la Vendée a sollicité le retrait des délibérations du 14 novembre 2022 et du 8 février 2023, lequel a été rejeté par la délibération n° 05-1-1 du 2 mai 2023. Par la présente requête, le préfet de la Vendée demande au juge des référés, sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de la délibération du 14 novembre 2022 complétée par la délibération du 8 février 2023, ainsi que la délibération du 2 mai 2023 rejetant son recours gracieux formé contre ces deux précédentes délibérations. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : / " Art. L. 2131-6, alinéa 3. - Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans le délai d'un mois. (.) ". 
 3. Aucun des moyens soulevés par le préfet de la Vendée, tels qu'énoncés dans les visas de cette ordonnance, ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité des délibérations litigieuses. 
 4. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que la requête du préfet de la Vendée doit être rejetée en toutes ses conclusions. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 5. Dans les circonstances de l'espèce, il n'apparaît pas inéquitable de laisser à la charge de la commune de Rives de l'Yon la somme dont elle sollicite le versement, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête du préfet de la Vendée est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune des Rives de l'Yon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet de la Vendée, à la commune de Rives de l'Yon et à la société immobilière SEIXO promotion. 
 Fait à Nantes, le 12 juillet 2023. 
 La juge des référés, 
 M. Le Barbier 
 Le greffier, 
 J-F. MerceronLa République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun  
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,