TA95 · 1ère Chambre — 21 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 19 juin 2023 et le 8 février 2024, et un mémoire non communiqué enregistré le 6 juin 2024, l’association Protection Berges de Seine, l’association Ensemble pour une île vivante, l’association Epinay+Saine, l’association Mouvement national de lutte pour l’environnement – 93 et Nord Est parisien, l’association Groupe national de surveillance des arbres, Mme B... F..., Mme J... H..., M. I... C..., M. E... D... et M. A... G..., représentés par Me Heddi, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler la délibération n°2023/S01/25 du 2 février 2023 par laquelle le conseil de territoire de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine a approuvé la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Gennevilliers, ensemble, la décision du 13 avril 2023 portant rejet de leur recours gracieux ; 
 
2°) d’enjoindre à l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine de prendre toutes mesures utiles résultant de l’annulation de la délibération du 2 février 2023 ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
 
- leur requête est recevable ; 
- la délibération attaquée méconnait le 1° de l’article R. 104-12 du code de l’urbanisme dès lors qu’elle aurait dû faire l’objet d’une évaluation environnementale, les constructions qu’elle autorise étant susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2 000 ; 
- elle est illégale en raison de l’illégalité de la décision du 28 juillet 2022 par laquelle la mission régionale d’autorité environnementale a dispensé d’évaluation environnementale la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Gennevilliers relative au secteur portuaire ; 
- elle est illégale en raison de l’illégalité de la délibération du 22 septembre 2022 par laquelle le conseil de territoire de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine a décidé, après avoir saisi la mission régionale d’autorité environnementale, de ne pas soumettre la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Gennevilliers à une évaluation environnementale ; 
- elle méconnait l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme dès lors que l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine n’a pas notifié le projet de modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Gennevilliers à la région Ile-de-France, au département de la Seine-Saint-Denis, à la métropole du Grand Paris et au maire d’Epinay-sur-Seine ; 
- elle méconnait l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales en raison du caractère lacunaire de la note explicative de synthèse relative à la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme adressée aux conseillers territoriaux ;  
- elle méconnait l’article L. 131-5 du code de l'urbanisme en ce que la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme est incompatible avec l’objectif de renaturation des berges de Seine du plan climat air énergie territorial (PCAET) 2022-2027 de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 janvier et le 22 mai 2024, l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine, représenté par Me Salaün, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que les requérants lui versent solidairement une somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
 
- les associations Ensemble pour une île vivante, Epinay + Saine et Groupe National de Surveillance des Arbres, ainsi que Mme F..., Mme H..., M. C... et M. D... n’ont pas d’intérêt à agir ;  
- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 
- le rapport de Mme Beauvironnet, 
- les conclusions de Mme Garona, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Heddi, représentant l’association Protection Berges de Seine et autres, et de Me Salaün, représentant l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Par une délibération n°2023/S01/25 du 2 février 2023, le conseil de territoire de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine a approuvé la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Gennevilliers relative au secteur portuaire UEPe. Par deux courriers des 30 mars et 7 avril 2023, l’association Protection Berges de Seine et autres ont formé des recours gracieux contre cette délibération, rejetés par une décision du 13 avril 2023. Par la présente requête, ils demandent au tribunal l’annulation de la délibération n°2023/S01/25 du 2 février 2023 et de la décision du 13 avril 2023.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne la méconnaissance de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme : 
 
Aux termes de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme : « Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le projet est également notifié aux maires des communes concernées par la modification ». Selon l’article L. 132-7 de ce code : « L'Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l'article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l'article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d'une opération d'intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l'élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. (…) ».  
 
D’une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des courriers de notification, que le projet de modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme a été notifié à la région Ile-de-France, à la métropole du Grand Paris et au maire de la commune d’Epinay-sur-Seine. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme manque en fait les concernant et doit être écarté. 
 
D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme en litige concerne le secteur portuaire UEPe de la commune de Gennevilliers, rattachée au département des Hauts-de-Seine. Par suite, la circonstance que ce projet de modification du règlement n’ait pas été notifié au département de Seine-Saint-Denis, qui ne constitue pas une personne publique associée à cette modification, est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée. Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 153-40 du code de l’urbanisme est inopérant le concernant et doit être écarté. 
 
En ce qui concerne la méconnaissance de l’article R. 104-12 du code de l’urbanisme : 
 
Aux termes de l’article R. 104-12 du code de l'urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : / 1° De leur modification prévue à l'article L. 153-36, lorsqu'elle permet la réalisation de travaux, aménagements, ouvrages ou installations susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000 ; (…) ». 
 
Les requérants soutiennent que la délibération litigieuse aurait dû être précédée de la réalisation d’une évaluation environnementale compte tenu de son impact significatif, en termes de perte d’ensoleillement et de nuisances, sur les espèces protégées du parc départemental de L’Île-Saint-Denis classé zone Natura 2000, dès lors qu’elle autorise la réalisation de constructions jusqu’à 35 mètres de hauteur. Toutefois, d’une part, la circonstance que la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme en litige autorise l’évolution de certaines règles applicables au secteur portuaire UEPe de Gennevilliers situé en bord de Seine, à proximité d’une zone Natura 2000, n’est pas de nature à établir, à elle seule, que la modification en cause aurait des effets significatifs sur l’environnement. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que la modification attaquée vise notamment à clarifier une règle dérogatoire à la hauteur maximale de construction fixée à 30 mètres au faîtage qui permettait précédemment de déroger à cette règle sur une surface équivalente à 5% des terrains classés dans le secteur UEPe, sans limitation de hauteur. A l’inverse, la nouvelle règle restreint la dérogation à 15% de la superficie du terrain d’assiette et dans la limite de 35 mètres. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, la modification en litige n’a donc pas pour effet de favoriser la réalisation de constructions de plus de 30 mètres, mais au contraire de limiter l’émergence de hauteurs incontrôlées sur de larges surface. Enfin, si les requérants soutiennent que la réalisation de constructions de plus de 30 mètres de hauteur sur les berges nord de Gennevilliers entrainerait une nette perte d’ensoleillement au détriment du parc départemental de L’Île-Saint-Denis, ils ne l’établissent pas alors qu’au surplus, il ressort des pièces du dossier que l’ombre portée par de tels bâtiments n’atteindra pas le parc départemental. Dans ces conditions, la délibération litigieuse n’est pas susceptible d’affecter de manière significative un site Natura 2000. Il s’ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 104-12 du code de l’urbanisme doit être écarté. 
 
En ce qui concerne les exceptions d’illégalité : 
 
En premier lieu, si la décision imposant la réalisation d’une évaluation environnementale est, en vertu du IV de l’article R. 122-18 du code de l’environnement précité, un acte faisant grief susceptible d’être déféré au juge de l’excès de pouvoir après exercice d’un recours administratif préalable, tel n’est pas le cas de l’acte par lequel l’autorité de l’Etat compétente en matière d’environnement décide de dispenser d’évaluation environnementale un plan, schéma, programme ou autre document de planification mentionné à l’article L. 122-4 du code de l’environnement. Un tel acte a le caractère d’une mesure préparatoire à l’élaboration de ce plan, schéma, programme ou document, insusceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir, eu égard tant à son objet qu’aux règles particulières prévues au IV de l’article R. 122-18 du code de l’environnement pour contester la décision imposant la réalisation d’une évaluation environnementale. La décision de dispense d’évaluation environnementale pourra, en revanche, être contestée à l’occasion de l’exercice d’un recours contre la décision approuvant le plan, schéma, programme ou document. 
 
Aux termes de l’article R. 104-12 du code de l'urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme font l'objet d'une évaluation environnementale à l'occasion : (…) / 3° De leur modification prévue à l'article L. 153-36, autre que celle mentionnée aux 1° et 2°, s'il est établi, après un examen au cas par cas réalisé dans les conditions définies aux articles R. 104-33 à R. 104-37, qu'elle est susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement au regard des critères de l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. (…) ». L'annexe II de la directive 2001/42/ CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 dispose enfin que : « Critères permettant de déterminer l'ampleur probable des incidences visées à l'article 3, paragraphe 5 : / 1. Les caractéristiques des plans et programmes, notamment  :/ - la mesure dans laquelle le plan ou programme concerné définit un cadre pour d'autres projets ou activités, en ce qui concerne la localisation, la nature, la taille et les conditions de fonctionnement ou par une allocation de ressources, / - la mesure dans laquelle un plan ou un programme influence d'autres plans ou programmes, y compris ceux qui font partie d'un ensemble hiérarchisé, / - l'adéquation entre le plan ou le programme et l'intégration des considérations environnementales, en vue, notamment de promouvoir un développement durable, / - les problèmes environnementaux liés au plan ou au programme, / - l'adéquation entre le plan ou le programme et la mise en œuvre de la législation communautaire relative à l'environnement (par exemple les plans et programmes touchant à la gestion des déchets et à la protection de l'eau). / 2. Caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d'être touchée, notamment : / - la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, / - le caractère cumulatif des incidences, / - la nature transfrontière des incidences, / - les risques pour la santé humaine ou pour l'environnement (à cause d'accidents, par exemple), / - la magnitude et l'étendue spatiale géographique des incidences (zone géographique et taille de la population susceptible d'être touchée), / - la valeur et la vulnérabilité de la zone susceptible d'être touchée, en raison :/ − de caractéristiques naturelles ou d'un patrimoine culturel particuliers, / − d'un dépassement des normes de qualité environnementales ou des valeurs limites, / − de l'exploitation intensive des sols, / - les incidences pour des zones ou des paysages jouissant d'un statut de protection reconnu au niveau national, communautaire ou international. ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 28 juillet 2022, la mission régionale d’autorité environnementale d’Ile-de-France a dispensé d’évaluation environnementale la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Gennevilliers relative au secteur portuaire, celle-ci ayant considéré, après examen au cas par cas réalisé dans les conditions définies aux articles R. 104-33 à R. 104-37 du code de l’urbanisme, que cette modification n’était pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement et la santé humaine. Les requérants soutiennent que cette délibération serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation compte tenu de l’incidence notable de la modification n°18 projetée sur les espèces protégées du parc départemental de L’Île-Saint-Denis et du défaut de prise en compte, par la mission régionale d’autorité environnementale, de la modification du paysage urbain. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi qu’il l’a été dit au point 6, que la délibération attaquée soit susceptible d’affecter de manière significative ce site classé Natura 2000 et, par suite, d’avoir des incidences notables sur les espèces protégées de celui-ci. En outre, la modification du paysage urbain ne relève pas des critères de l’annexe II de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 pris en compte dans l’évaluation des incidences notables sur l’environnement des modifications des règlements du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation dont serait entachée la délibération du 28 juillet 2022 doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, l’illégalité d’un acte administratif ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte.  
 
Il ne ressort pas des pièces du dossier que la délibération attaquée du 2 février 2023 par laquelle le conseil de territoire de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine a approuvé la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Gennevilliers ait été prise pour l’application de la délibération du 22 septembre 2022 par laquelle cette même autorité a décidé, après avoir saisi la mission régionale d’autorité environnementale, de ne pas soumettre cette modification du règlement du plan local d'urbanisme à une évaluation environnementale, ni que cette dernière délibération constitue la base légale de la délibération attaquée du 2 février 2023. Par suite, le moyen tiré de l’illégalité, par voie d’exception, de la délibération du 22 septembre 2022 est inopérant et doit être écarté.  
 
En ce qui concerne la méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivité territoriales : 
 
Aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.  
 
Il ressort des pièces du dossier que, par courriel du 27 janvier 2023, l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine a adressé aux conseillers territoriaux une convocation à la réunion du conseil de territoire du 2 février 2023 comprenant l’ordre du jour de celle-ci, les projets de délibération, les notes de synthèse pour chaque délibération, ainsi que leurs annexes. Il ressort également des pièces du dossier que, parmi ces annexes, figurait le dossier complet de modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme comprenant notamment le rapport d’enquête publique incluant les observations du public recueillies au cours de celle-ci et les avis des personnes publiques associées, les conclusions du commissaire enquêteur, l’avis de la mission régionale d’autorité environnementale, ainsi que le dossier soumis à celle-ci. Par suite, cette communication, adaptée à la nature et à l’importance de la modification du règlement du plan local d'urbanisme envisagée, a permis aux membres du conseil de territoire d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit de la délibération en litige et de mesurer les implications de leurs décisions. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ne peut qu’être écarté.  
 
En ce qui concerne la méconnaissance de l’article L. 131-5 du code de l’urbanisme : 
 
Aux termes de l’article L. 131-5 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu sont compatibles avec le plan climat-air-énergie territorial prévu à l'article L. 229-26 du code de l'environnement (…) ». 
 
 
Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions du plan climat-air-énergie territorial, si plan local d’urbanisme ne contrarie pas les objectifs et les orientations d'aménagement et de développement fixés par le plan, compte tenu du degré de précision des orientations adoptées, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque orientation ou objectif particulier.  
 
Les requérants soutiennent que la délibération attaquée est en contradiction avec l’objectif de renaturation des berges de Seine prévu à l’action 5 du plan climat-air-énergie territorial 2022-2027 de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine dès lors qu’elle autorise la réalisation de constructions massives sans discontinuité le long des berges du port de Gennevilliers. Toutefois, il ne ressort d’aucune pièce du dossier que la modification en litige, qui autorise la suppression des périmètres de maitrise de l’urbanisation, la clarification de la règle relative à la hauteur des constructions et la prise en compte de l’avifaune dans l’aspect extérieur des constructions en secteur UEPe, ferait obstacle à la renaturation des berges de seine. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 131-5 du code de l’urbanisme doit être écarté. 
 
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense par l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine, que les conclusions de l’association Protection Berges de Seine et autres tendant à l’annulation de la délibération n°2023/S01/25 du 2 février 2023 par laquelle le conseil de territoire de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine a approuvé la modification n°18 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Gennevilliers et de la décision du 13 avril 2023 portant rejet de leur recours gracieux doivent être rejetées.  
 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l’association Protection Berges de Seine et autres demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l’association Protection Berges de Seine et autres une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine et non compris dans les dépens. 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : La requête de l’association Protection Berges de Seine et des autres requérants est rejetée. 
 
Article 2 : L’association Protection Berges de Seine, l’association Ensemble pour une île vivante, l’association Epinay+Saine, l’association Mouvement national de lutte pour l’environnement – 93 et Nord Est parisien, l’association Groupe national de surveillance des arbres, Mme B... F..., Mme J... H..., M. I... C..., M. E... D... et M. A... G... verseront solidairement à l’établissement public territorial Boucle Nord de Seine une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association Protection Berges de Seine, à l'établissement public territorial Boucle Nord de Seine et à la commune de Gennevilliers. 
 
Délibéré après l'audience du 31 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Edert, présidente, 
Mme Beauvironnet, conseillère, 
M. Sorin, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
signé 
E. Beauvironnet 
La présidente, 
signé 
S. Edert 
 
 
 
 
Le greffier, 
 
 
signé 
 
 
F. Lux 
 
La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.