TA75 · 5e Section - 3e Chambre — 10 avril 2024

Vu la procédure suivante :   
 Par une ordonnance du 7 avril 2023, le président de la section du Conseil d'Etat a transmis la protestation du syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés, enregistré le 19 février 2023, sous le numéro 471480, au tribunal administratif de Paris, en application de l'article R. 312-1 du code de justice administrative. 
 Par cette protestation, le syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés, représenté par Me Cochereau, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler les opérations électorales des 1er et 8 décembre 2023 en vue de l'élection des représentants du comité social d'administration ministériel, ensemble la décision du 13 janvier 2023 rejetant son recours gracieux ;  
 2°) d'enjoindre au garde des sceaux, ministre de la justice, d'organiser de nouvelles élections en vue de la désignation des représentants du personnel au comité social d'administration ministériel ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - les opérations électorales ont été irrégulières et immorales dès lors que le caractère personnel du vote électronique a été insuffisamment protégé ; 
 - le système mis en place ne répondait pas aux garanties de sécurité techniques contre le risque de fraude ; 
 - il n'offrait pas de garanties de sécurité nécessaires à garantir le caractère personnel du vote et à prévenir la fraude ; 
 - le dispositif initial comportait des failles de confidentialité et de sécurité notables et indéniables ; 
 - les informations relatives aux réponses à la question secrète nécessaire pour voter figurait dans un tableau transmis par le ministère de la justice à l'ensemble des organisations syndicales dans le cadre de la campagne de mobilité des surveillants ; 
 - les agents avaient la possibilité de transmettre à des tiers leurs identifiants sans qu'il ne soit possible de s'assurer que l'agent électeur était effectivement le votant ; 
 - le système de connexion et d'enregistrement du vote ne contenait aucune donnée suffisamment personnelle et secrète pour qu'elle ne puisse pas être connue de tous et transmise à tous ; 
 - certaines organisations syndicales ont récolté les cartes électorales de certains agents ; 
 - le dispositif de récupération des codes de connexion était dénué de toute mesure technique de sécurité permettant de s'assurer que les demandes de communication des identifiants résultaient bien des agents concernés ; 
 - n'importe quel tiers disposant des tableaux adressés aux organisations syndicales chaque année pouvait se faire adresser l'identifiant dit de " réassort " d'un électeur n'ayant pas encore voté ;  
 - les garanties fondamentales propres à assurer la sincérité du scrutin n'ont pas été respectées ; 
 - certaines organisations syndicales ont organisé la collecte massive d'identifiant de connexion ; 
 - le service d'authentification est tombé en panne dans la nuit du 6 au 7 décembre 2022 et ce n'est que le 7 décembre à midi que l'ENSAP a de nouveau été rendu disponible ; 
 - de nombreux agents n'ont pas pu voter ; 
 - le syndicat FO a œuvré à l'organisation d'un système informel de procuration ; 
 - le corps électoral a subi des pressions ; 
 - une partie du corps électoral n'a pas pu voter ; 
 - le scrutin a été insincère, le taux de participation  de 57% étant bien supérieur à celui observé aux élections des représentants au comité social d'administration d'autres ministères ; 
 - le syndicat FO a vu son score augmenté de cinq points par rapport à 2018 ; 
 - les fraudes ont nécessairement eu des effets sur les résultats du scrutin. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice, conclut au rejet de la requête du syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés. 
 Il fait valoir que les griefs soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 15 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 janvier 2024 en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le décret n° 2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'Etat ; 
 - le décret n° 2011-595 du 26 mai 2011 relatif aux conditions et modalités de mise en œuvre du vote électronique par internet pour l'élection des représentants du personnel au sein des instances de représentation du personnel de la fonction publique de l'Etat ;  
 - le décret n° 2020-1427 du 20 novembre 2020 relatif aux comités sociaux d'administration dans les administrations et les établissements publics de l'Etat ;  
 - l'arrêté du 25 avril 2022 portant création des comités sociaux d'administration relevant du ministère de la justice ; 
 - l'arrêté du 17 juin 2022 relatif aux modalités d'organisation du vote électronique par internet pour l'élection des représentants du personnel au sein des instances de dialogue social du ministère de la justice 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Sueur, greffière d'audience : 
 -  le rapport de M. Gandolfi,  
 -  les conclusions de M. Lamy, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Cochereau représentant le syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés. 
 Une note en délibéré, présentée pour le syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés, a été enregistrée le 28 mars 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 8 décembre 2022, à l'issue des élections pour la désignation des membres du comité social d'administration ministériel du ministère de la justice qui se sont déroulées les 1er et 8 décembre 2022, la liste UNSA Justice a obtenu 16 550 voix et six sièges, la liste CGT-SM a obtenu 7 874 voix et trois sièges, la liste C Justice a obtenu 702 voix et aucun siège, la liste Justice-CGC Undpip CFTC-SLJ a obtenu 844 voix et aucun siège, la liste Solidaires-Justice a obtenu 420 voix et aucun siège, la liste FSU a obtenu 2 072 voix et aucun siège, la liste SPS-FGAF a obtenu 2 201 voix et aucun siège, la liste Force ouvrière a obtenu 12 973 voix et 5 sièges, la liste CFDT Fédération Interco a obtenu 3 594 voix et un siège et la liste Horizon Justice FA a obtenu 702 voix et aucun siège. Le 13 décembre 2022, le syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés a formé un recours administratif auprès du ministre de la justice contestant les résultats de ces élections. Par une décision du 13 janvier 2023, le ministre de la justice a rejeté ce recours. Par la présente protestation, le syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés demande au tribunal d'annuler cette décision et ces opérations électorales. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 Sur le grief tiré de l'irrégularité de la procédure de vote électronique : 
 2. Aux termes de l'article 2 du décret du 26 mai 2022 susvisé : " I. - Le vote électronique par internet peut constituer la modalité exclusive d'expression des suffrages ou constituer l'une de ces modalités. / II. - Le recours au vote électronique par internet est organisé dans le respect des principes fondamentaux qui commandent les opérations électorales, notamment la sincérité des opérations électorales, l'accès au vote de tous les électeurs, le secret du scrutin, le caractère personnel, libre et anonyme du vote, l'intégrité des suffrages exprimés, la surveillance effective du scrutin et le contrôle a posteriori par le juge de l'élection. / () ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " I.- Les systèmes de vote électronique par internet comportent les mesures physiques et logiques permettant d'assurer la confidentialité des données transmises, notamment la confidentialité des fichiers constitués pour établir les listes électorales, ainsi que la sécurité de l'adressage des moyens d'authentification, de l'émargement, de l'enregistrement et du dépouillement des votes. / () ". 
 3. Si le vote électronique par internet est susceptible de constituer une modalité de vote au même titre que le vote à l'urne et le vote par correspondance, il implique, en raison de ses spécificités et des conditions de son utilisation, que des garanties adaptées soient prévues pour que le respect des principes généraux du droit électoral, de complète information de l'électeur, de libre choix de celui-ci, d'égalité entre les candidats, de secret du vote, de sincérité du scrutin et de contrôle du juge soit assuré à un niveau équivalent à celui des autres modalités de vote. 
 4. En l'espèce, en application de l'article 5 du décret du 26 mai 2011, le garde des sceaux, ministre de la justice, a, par un arrêté du 17 juin 2022, défini les modalités d'organisation du vote électronique par internet pour l'élection des représentants du personnel au sein des instances de dialogue social du ministère de la justice. Cet arrêté organise, en ses articles 17 à 18, la transmission à chaque électeur, par deux canaux distincts, de leurs moyens d'authentification, constitués d'un identifiant de connexion et d'un mot de passe, et prévoit, en son article 19, la saisie de données personnelles, appelées " code défi ", pour valider le vote. Ce même arrêté dispose que pour les électeurs n'ayant pas de compte personnel sur l'espace numérique sécurisé de l'agent public (ENSAP), sur lequel l'identifiant reste disponible, il est possible, en cas de perte de l'identifiant de connexion, d'user d'une procédure en ligne sécurisée, dite de " réassort ", permettant d'obtenir l'attribution d'un nouvel identifiant.  
 5. Pour mettre en œuvre ces dispositions et ainsi que le prévoit l'article 16 de l'arrêté du 17 juin 2022, un guide détaillé à l'attention des électeurs a été mis en ligne sur le site intranet du ministère de la justice, qui rappelle et précise les modalités pratiques du vote par internet à partir du " portail électeur ". 
 6. En premier lieu, le syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés soutient que le système de vote électronique mis en place par le ministère de la justice ne répondait pas aux garanties de sécurité technique contre le risque de fraude dès lors que les informations requises pour valider le vote ne consistait qu'à renseigner la date et le lieu de naissance de l'électeur et que ces informations figuraient dans les tableaux transmis aux organisations syndicales tous les ans dans le cadre de la campagne de mobilité. 
 7. Toutefois, d'une part, il résulte de l'instruction et de ce qui a été relevé précédemment que, avant même de pouvoir voter, les agents disposant d'un accès sécurisé à leur espace numérique sécurisé de l'agent public devaient se connecter au dispositif de vote par l'intermédiaire de cet accès et devaient recevoir leur mot de passe par courrier électronique ou par message écrit sur leur téléphone. S'agissant des agents ne disposant pas d'un compte ENSAP, le dispositif mis en place prévoyait qu'ils devaient recevoir leur identifiant de vote par courrier électronique ou par courrier postal et leur mot de passe par téléphone. D'autre part, le rapport d'expertise du dispositif du vote électronique établi le 29 novembre 2022 à la suite de la mission d'expertise indépendante réalisée à la demande du ministère de la justice indique que les dispositifs d'authentification des électeurs et de traçabilité technique du vote de chaque électeur garantissaient l'intégrité du vote. 
 8. Ainsi, s'il résulte de l'instruction que la validation du vote nécessitait la saisie d'informations complémentaires personnelles, dont le syndicat requérant établi qu'elles figuraient sur des documents communiqués aux organisations syndicales, cette seule circonstance, ni celle tirée de ce que des électeurs pouvaient transmettre à des tiers les éléments d'identification requis, alors que ces électeurs devaient au préalable se connecter selon la procédure rappelée au point précédent, ne permet de démontrer que le système de vote électronique instituée en vue de l'élection du comité social d'administration ministériel du ministère de la justice méconnaissait les dispositions précitées de l'article 4 du décret du 26 mai 2011. 
 9. En second lieu, le syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés soutient que le système dit " réassort " qui permet aux électeurs ne disposant pas d'un compte ENSAP d'obtenir, en cas de perte, un nouvel identifiant, ne nécessitait la transmission d'aucune information qui ne serait pas connue des organisations syndicales et ne permettaient pas de s'assurer de l'auteur de cette demande 
 10. L'article 18 de l'arrêté du 17 juin 2022 susvisé dispose que : " En cas de perte de l'identifiant de connexion, l'électeur ne disposant pas d'un compte ENSAP peut, jusqu'à la clôture du scrutin, user d'une procédure en ligne sécurisée lui permettant d'obtenir l'attribution d'un nouvel identifiant. ".  
 11. S'il est loisible à l'autorité en charge de l'organisation du scrutin, dans le but de favoriser la participation des agents au scrutin, de prévoir une procédure de " réassort ", celle-ci doit être de nature à garantir le respect des principes rappelés au point précédent, notamment le secret du vote et la sincérité du scrutin. Une telle procédure doit ainsi permettre de s'assurer de l'identité de l'électeur qui sollicite une nouvelle communication de son identifiant et de son mot de passe ainsi que du caractère personnel du ou des modes de communication par lesquels ils lui sont transmis. 
 12. En l'espèce, il résulte de l'instruction que, pour obtenir un nouvel identifiant, l'électeur devait communiquer son nom, son prénom, son matricule, sa date de naissance, le code postal de son lieu d'habitation et son numéro de département de naissance. Il résulte également de l'instruction que l'électeur devait également indiquer l'adresse électronique à laquelle il souhaitait que son identifiant soit envoyé et que, si cette adresse était différente de celle initialement renseignée, une alerte était envoyée à cette dernière adresse. Il suit de là que si l'identification du demandeur qui sollicitait la mise en œuvre de la procédure dite de " réassort " s'effectuait par la vérification d'informations qui pouvaient être connues de tiers et si le moyen de communication par lequel étaient envoyés l'identifiant et le nouveau mot de passe était celui qu'indiquait le demandeur qui sollicitait ce " réassort ", la procédure d'alerte, en cas d'utilisation d'une adresse électronique différente de celle initialement utilisée est suffisante pour garantir le caractère personnel du vote. 
 Sur le grief tiré de l'indisponibilité de l'espace numérique sécurisé de l'agent public : 
 13. Il résulte de l'instruction que la plateforme ENSAP était indisponible dans la nuit du 6 au 7 décembre 2022. Toutefois, et alors que le ministre de la justice fait valoir que le nombre total de votes dans la journée du 7 décembre 2022 était légèrement inférieur au nombre total de votes dans la journée du 6 décembre 2022, le syndicat requérant ne démontre pas que cette seule circonstance a eu une incidence sur les résultats du scrutin et a été de nature à en altérer la sincérité. 
 Sur le grief tiré de ce que le corps électoral aurait subi des pressions : 
 14. Pour soutenir que certains électeurs auraient subi des pressions de la part de représentants Force ouvrière, le syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés produit deux témoignages et un courrier électronique du 1er décembre 2022 d'une directrice interrégionale faisant état de ce qu'elle a rappelé aux représentants du personnel qu'il leur était interdit de pénétrer dans les stands de votes, de solliciter des agents qu'ils leur communiquent " les codes de votes " et de les inviter à " venir voter au bureau syndical ". Or, ces seuls éléments ne permettent pas d'établir la réalité de prétendues pressions, ni que ces prétendues pressions ont pu avoir une incidence sur les résultats du scrutin et ont été de nature à en altérer la sincérité. 
 Sur le grief tiré des manœuvres frauduleuses organisées par le syndicat Force ouvrière : 
 15. Aux termes de l'article 27 du décret 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'Etat : " Le vote par procuration n'est pas admis ". Ce décret a été abrogé par le décret n°2020-1427 du 20 novembre 2020 relatif aux comités sociaux d'administration dans les administrations et les établissements publics de l'Etat. Le I de l'article 36 de ce décret dispose que " Le vote a lieu par voie électronique selon les modalités prévues par le décret du 26 mai 2011 " et que les opérations de vote peuvent se dérouler, par dérogation au I, au moyen du vote à l'urne, à titre exclusif ou complémentaire. Aux termes de l'article 39 de ce même décret : " Le vote a lieu au scrutin secret et sous enveloppe. ". 
 16. Il résulte de ces dispositions que l'élection des comités sociaux d'administration a en principe lieu par voie électronique. Par suite, et dans cette mesure, eu égard aux modalités de vote par voie électronique prévue par le décret du 20 novembre 2020 et par l'arrêté du 17 juin 2022, cette élection exclue nécessairement la possibilité de voter par procuration. 
 17. Il résulte de l'instruction que, dans un courrier électronique du 18 novembre 2022, le syndicat Force ouvrière a demandé à certains agents qu'ils lui communiquent leurs cartes électorales ainsi que leurs dates et départements de naissance. Le SPS produit par ailleurs deux témoignages d'agents attestant qu'un représentant du syndicat Force ouvrière aurait indiqué que, dans plusieurs établissements, certains bureaux avaient obtenu les identifiants d'agents pour récupérer leurs votes et que certains agents proposaient à d'autres de voter à leur place. Il produit également un tract de ce syndicat du 16 décembre 2022 mentionnant que " les agents sont libres de voter ou de faire voter quelqu'un de leur choix pour les élections professionnelles (). La carte de vote et tous les éléments nécessaires au vote sont des éléments confidentiels, mais chacun est libre de faire ce qu'il veut avec ses codes, et tous ces éléments nécessaires () ". 
 18. Le syndicat requérant fait également valoir, en produisant la liste des votants et une liste de votes qu'il estime frauduleux, que des électeurs de certains établissements pénitentiaires dont les noms se suivent dans l'ordre alphabétique ont voté le même jour, à quelques minutes d'intervalles et en déduit que ces votes n'ont pu être exprimés qu'à l'aide d'une liste alphabétique d'agents. Toutefois, s'il ressort de ces listes que certains électeurs ont en effet voté en suivant l'ordre alphabétique de leur nom de famille, cette seule circonstance ne suffit pas à démontrer que le déroulement du scrutin aurait été entaché de manœuvres frauduleuses. Par ailleurs, il ressort également de ces listes que certains électeurs que le syndicat requérant identifie comme n'ayant pu voter que par " procuration ", ont voté en même temps ou alors que le temps entre deux votes est trop faible pour démontrer qu'une seule et même personne ait pu voter au nom de deux électeurs différents. Enfin, il ressort de cette liste que, parmi les votes qu'il identifie comme frauduleux, il y a des cas où des électeurs n'ont pas voté dans l'ordre alphabétique de leur nom de famille. 
 19. Il suit de là que les seuls éléments produits par le SPS ne permettant pas de démontrer que des manœuvres frauduleuses auraient entaché le déroulement du scrutin, ni, en tout état de cause, que ces manœuvres ont eu une incidence sur ses résultats et ont été de nature à en altérer la sincérité. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que la requête du SPS doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête du syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés est rejetée. 
 Article 2 :  Le présent jugement sera notifié au syndicat pénitentiaire des surveillants non-gradés et au garde des sceaux, ministre de la justice. 
 Délibéré après l'audience du 27 mars 2024 à laquelle siégeaient : 
 - M. Ladreyt, président, 
 - M. Gandolfi, premier conseiller, 
 - Mme Leravat, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 avril 2024. 
 Le rapporteur, 
 G. Gandolfi  
 Le président, 
 J-P. Ladreyt 
 La greffière, 
 L. Sueur 
 La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.