TA67 · 6ème Chambre — 19 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 14 décembre 2023, la société à responsabilité limitée René A..., représentée par Me La Burthe, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté du 5 décembre 2023 par lequel la préfète du Bas-Rhin a suspendu ses activités de transformation de denrées animales ou d’origine animale et de mise sur le marché de ces denrées à compter de la notification dudit arrêté ainsi que la décision de notification dudit arrêté, la mise en demeure du 27 novembre 2023 et le rapport du même jour ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- le signataire de l’arrêté contesté est incompétent ; 
- la procédure est irrégulière du fait de la partialité des services de contrôle ; 
- il n’est pas établi que les agents des services vétérinaires ont accédé aux locaux aux heures autorisées par l’article L. 231-2-1 du code de la santé publique ; 
- les agents des services vétérinaires qui ont procédé au contrôle de ses locaux n’avaient pas le grade exigé par l’article L. 231-2 du code rural ; 
- le rapport n’est signé que par un seul des deux agents de contrôle ; 
- le courrier qui lui a été adressé le 27 novembre 2023, qui ne comportait aucune injonction de réaliser des mesures précises, n’est pas la mise en demeure prescrite par l’article L. 231-1 du code rural ; 
- ce courrier lui imposait de prendre position sur la violation d’une règle indéfinie et reposant sur une disposition de l’annexe II chapitre XI bis du règlement (CE) n° 852/2004 qui n’existe pas ; 
- elle a été rendue destinataire d’un rapport de contrôle qui n’est pas celui sur lequel l’administration s’est fondée ; 
- le délai de deux jours qui lui a été accordé pour faire connaître ses observations était insuffisant ; 
- la matérialité des manquements invoqués à son encontre et l’urgence à suspendre son activité ne sont pas établies ; 
- les manquements qui lui sont reprochés ne justifiaient pas la sanction de suspension de ses activités ; 
- la préfète a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation en prenant la décision de suspension litigieuse. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 28 février 2024, la préfète du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête. 
 
Elle fait valoir que : 
- les dispositions du I de l’article L. 233-1 du code rural et de la pêche maritime doivent être substituées à celles du 3° du II du même article comme base légale de l’arrêté attaqué ; 
- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 
 
Par une lettre du 14 janvier 2026, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions dirigées contre le rapport d’inspection du 27 novembre 2023, de la lettre du 27 novembre 2023 invitant la société à faire valoir des observations et de la lettre du 5 décembre 2023 notifiant l’arrêté du même jour, qui constituent de simples actes préparatoires à l’arrêté du 5 décembre 2023. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier.  
 
Vu : 
- le règlement (CE) n°852/2004 du 29 avril 2004 ; 
- le code rural et de la pêche maritime ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Muller ; 
- les conclusions de M. Biget, rapporteur public. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Sarl René A..., située à Wingersheim-les-quatre-Bans, a une activité industrielle de transformation et conservation de viande de volailles. A la suite d’une visite de contrôle effectuée le 21 novembre 2023 par deux techniciens de la direction départementale de la protection des populations du Bas-Rhin, un rapport de contrôle a été établi, relevant plusieurs manquements aux règles sanitaires. Sur le fondement de ce rapport, par un courrier du 27 novembre 2023, M. B... A..., gérant de la société René A..., a été invité à faire connaître ses observations, dans un délai de deux jours, sur l’intention de la préfète du Bas-Rhin de suspendre les activités de transformation de denrées animales ou d’origine animale et de mise sur le marché de ces denrées. Par un arrêté du 5 décembre 2023, dont la société demande l’annulation, la préfète du Bas-Rhin a suspendu ses activités de transformation de denrées animales ou d’origine animale et de mise sur le marché de ces denrées à compter de la notification dudit arrêté. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation du rapport de contrôle en date du 27 novembre 2023, de la lettre du 27 novembre 2023 et de la lettre notifiant l’arrêté du 5 décembre 2023 :  
 
Le rapport de contrôle en date du 27 novembre 2023, la lettre du 27 novembre 2023 invitant la société à faire valoir ses observations sur le projet d’arrêté de la préfète du Bas-Rhin de suspendre ses activités de transformation de denrées animales ou d’origine animale et de mise sur le marché de ces denrées et la lettre du 5 décembre 2023 portant notification de l’arrêté du 5 décembre 2023 constituent de simples actes préparatoires et n’ont pas le caractère de décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions en annulation dirigées contre ces actes sont irrecevables et doivent être rejetées.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 5 décembre 2023 portant suspension des activités de transformation de denrées animales ou d’origine animale et de mise sur le marché de ces denrées : 
 
En ce qui concerne la légalité externe :  
 
En premier lieu, par un arrêté du 21 octobre 2022, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du Bas-Rhin, la préfète du Bas-Rhin a donné délégation à M. Mathieu Duhamel secrétaire général de la préfecture du Bas-Rhin, à l’effet de signer tous arrêtés et décisions relevant des attributions de l’Etat dans le département, à l’exception de certaines catégories d’actes au nombre desquelles ne figurent pas la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de ce que M. C..., signataire de la décision attaquée, ne disposait pas d’une délégation de signature régulière doit être écarté.  
 
En deuxième lieu, si la requérante soutient que la procédure ayant conduit à l’arrêté du 5 décembre 2023 est irrégulière du fait de la partialité des services de la direction départementale de la protection des populations du Bas-Rhin au regard des précédents contrôles dont elle a fait l’objet, des contentieux qu’elle a initiés et de la sensibilité pour son activité de la période où a été mené le contrôle, elle n’apporte aucun élément probant à l’appui de ses allégations. En l’espèce, il ne résulte pas de l’instruction que le principe d’impartialité qui s’impose à toute autorité administrative aurait été méconnu. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime : « I. - Sans préjudice des compétences des officiers et agents de police judiciaire et des autres agents publics spécialement habilités par la loi, sont habilités à rechercher et à constater les infractions prévues et réprimées par le 3° de l'article 444-3 et les articles 444-4,444-6 à 444-9, 521-1, 521-2, R. 645-8, R. 654-1 et R. 655-1 du code pénal, ainsi que par le présent livre, à l'exception de la section 2 du chapitre Ier du titre Ier et du titre IV : / 1° Les inspecteurs de la santé publique vétérinaire ; / 2° Les ingénieurs ayant la qualité d'agent du ministère chargé de l'agriculture ; / 3° Les techniciens supérieurs du ministère chargé de l'agriculture (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que les deux agents, techniciens supérieurs du ministère chargé de l'agriculture, étaient habilités, en cette qualité, à procéder à la visite des établissements de la société. Leur qualité apparaît explicitement dans le courrier du 27 novembre 2023 adressé à la société. Il n’est, en outre, pas établi qu’ils se seraient prévalus du grade d’inspecteur de la santé publique vétérinaire lors du contrôle. Enfin, l’emploi du terme générique « inspecteur » dans le rapport de contrôle n’a pas été de nature à vicier la procédure.  
 
En quatrième lieu,  aux termes de l’article L. 231-2-1 du code rural et de la pêche maritime : « I.- Pour l'exercice de leurs fonctions, et sans préjudice des obligations pesant sur les opérateurs en application de l'article 15 du règlement (UE) 2017/625 du 15 mars 2017, les agents habilités à exercer les contrôles mentionnés à l'article L. 231-1 : / 1° Ont accès aux établissements d'abattage et à leurs annexes ainsi qu'à tous les lieux utilisés à des fins professionnelles où des produits d'origine animale, des denrées alimentaires en contenant, des aliments pour animaux ou des sous-produits animaux et des produits dérivés de ces derniers sont produits, travaillés, transformés, manipulés, entreposés, détruits ou offerts à la vente par toute personne soumise aux contrôles officiels. / Ils peuvent y pénétrer entre 8 et 20 heures ou, en dehors de ces heures, à tout moment lorsque l'accès y est autorisé au public ou lorsqu'une des activités définies ci-dessus y est en cours (…) ». 
 
La requérante se borne à indiquer que le rapport ne précise pas les horaires du contrôle opéré, sans prétendre qu’il n’aurait pas eu lieu pendant les périodes autorisées. Il résulte de l’instruction que le contrôle a été effectué sur place uniquement la journée du 21 novembre 2023, en présence de la responsable qualité de la société. Par suite, l’absence de précision des horaires du contrôle dans le rapport lui-même ne constitue pas une irrégularité de nature à vicier la procédure.  
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article 429 du code de procédure pénale : « Tout procès-verbal ou rapport n'a de valeur probante que s'il est régulier en la forme, si son auteur a agi dans l'exercice de ses fonctions et a rapporté sur une matière de sa compétence ce qu'il a vu, entendu ou constaté personnellement ». 
 
Il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que, lorsque plusieurs agents ont participé aux mêmes opérations de contrôle, le rapport de contrôle doit faire apparaître les constatations respectives qu’ils ont opérées ou qu’il doit être signé par chacun des agents.  
 
En sixième lieu, aux termes de l’article L. 233-1 du code rural et de la pêche maritime : « I.- Lorsque, du fait d'un manquement à l'article L. 231-1 ou à la réglementation prise pour son application, un établissement présente ou est susceptible de présenter une menace pour la santé publique, les agents habilités à cet effet peuvent mettre en demeure l'exploitant de réaliser, dans un délai qu'ils déterminent, les travaux, les opérations de nettoyage, les actions de formation du personnel et les autres mesures nécessaires à la correction de ce manquement ainsi que le renforcement des autocontrôles. / L'exploitant est invité à présenter ses observations écrites ou orales dans le délai qui lui est imparti à compter de la réception de la mise en demeure, le cas échéant en se faisant assister par un conseil de son choix ou en se faisant représenter. En cas d'urgence et pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé publique, l'autorité administrative peut ordonner la fermeture immédiate de tout ou partie de l'établissement ou l'arrêt immédiat d'une ou de plusieurs de ses activités jusqu'à la réalisation des mesures permettant la réouverture de l'établissement ou la reprise des activités sans risque pour la santé publique. / (…) II.- Si, à l'expiration du délai fixé par la mise en demeure, l'exploitant n'a pas mis en œuvre les mesures prescrites, l'autorité administrative peut : / 1° Obliger l'exploitant à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des mesures correctives prescrites, (…) / 2° Faire procéder d'office, aux frais de l'exploitant, à l'exécution des mesures correctives prescrites. (…) / 3° Si le délai imparti pour la réalisation des mesures prescrites ne peut être prolongé sans risque pour la santé publique, ordonner la fermeture de tout ou partie de l'établissement ou l'arrêt d'une ou de plusieurs activités jusqu'à la réalisation des mesures prescrites. / Sauf en cas d'urgence, les mesures prévues au présent II sont prises après que l'exploitant a été mis à même de présenter ses observations dans un délai déterminé, le cas échéant en se faisant assister par un conseil de son choix ou en se faisant représenter (…) ».  
 
En l’espèce, il n’est pas contesté que la lettre du 27 novembre 2023 de la directrice départementale de la protection des populations du Bas-Rhin informe la société du constat des non-conformités susceptibles d’entrainer une menace pour la santé publique et lui accorde un délai de deux jours pour faire valoir des observations sur l’intention de la préfète du Bas-Rhin de prononcer la suspension de ses activités de transformation de denrées animales ou d’origine animale et de mise sur le marché de ces denrées. Elle mentionne que cette suspension est envisagée « en application du II de l’article L. 233-1… » et indique « jusqu’à réalisation des mesures prescrites », sans comporter d’injonctions de réaliser des mesures précises. Toutefois, en visant ainsi les dispositions du II de cet article plutôt que celles du I du même article, l’administration n’a commis qu’une erreur de plume. Il résulte de l’instruction que, malgré cette maladresse de rédaction, la lettre du 27 novembre 2023 ne constitue pas une mise en demeure mais une simple lettre invitant la société à faire valoir des observations, et que la préfète s’est placée dans le cadre d’une procédure de suspension d’activité en urgence, cas de figure dans lequel elle peut alors se dispenser de mise en demeure préalable. Au demeurant, il ressort des échanges de la société avec l’administration et de ses écritures en défense qu’elle ne s’était pas méprise sur la nature et la portée du courrier. Par suite, le moyen tiré de ce que la lettre du 27 novembre 2023 ne répond pas aux exigences du II de l’article L. 231-1 du code rural et de la pêche maritime, faute de comporter une interpellation suffisante sur les mesures correctives prescrites, est inopérant et ne peut qu’être écarté. 
 
En septième lieu, compte tenu de ce qui est dit au point précédent, le moyen tiré de l’existence, dans la lettre du 27 novembre 2023, d’une obligation indéterminée et impossible à satisfaire, est également inopérant. En tout état de cause, le courrier du 27 novembre 2023 fait état d’une « non-conformité au règlement (CE) n° 852/2004 du 29 avril 2004 annexe II, chapitre XI bis ». Contrairement à ce qu’affirme la société, cette obligation est définie à l’annexe II de ce règlement tel que modifié par le règlement (UE) 2021/382 de la Commission du 3 mars 2021 modifiant les annexes du règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil relatif à l’hygiène des denrées alimentaires en ce qui concerne la gestion des allergènes alimentaires, la redistribution des denrées alimentaires et la culture de la sécurité alimentaire. 
 
En huitième lieu, d’une part, compte tenu de ce qui est dit au point 12 et des dispositions du I de l’article L. 231-1 du code rural et de la pêche maritime, l’administration n’était pas tenue de mettre en œuvre une procédure contradictoire dès lors qu’elle estimait devoir agir en urgence. D’autre part, si dans le cas où, sans y être légalement tenue, l’autorité administrative met en place une procédure contradictoire, elle doit y procéder de façon régulière.  
 
L’administration a, en l’espèce, accordé à la société un délai de deux jours qui n’a commencé à courir qu’à compter de la réception du courrier, soit le 29 novembre 2023. Ce délai a été prolongé et a permis à la société d’adresser deux courriels le 1er et le 4 décembre 2023, qui ont bien été pris en compte par l’administration. Par suite, le moyen tiré de ce que le délai accordé pour faire connaître ses observations était insuffisant doit être écarté.  
 
En dernier lieu, si la société fait valoir que le courrier du 27 novembre 2023 mentionne un rapport de contrôle du 21 novembre 2023 qui ne lui aurait pas été communiqué et que seul lui a été communiqué un rapport daté et signé du 27 novembre 2023, il résulte de l’instruction qu’un seul rapport a été rédigé, qu’il est daté du 27 novembre 2023 et que la société en a eu communication. Par suite, le moyen tiré de ce que la société a été rendue destinataire d’un rapport de contrôle qui n’est pas celui sur lequel l’administration s’est fondée doit être écarté. 
 
En ce qui concerne la légalité interne :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article 5 : Analyse des risques et maîtrise des points critiques du règlement (CE) n° 852/2004 du 29 avril 2004 relatif à l’hygiène des denrées alimentaires en ce qui concerne la gestion des allergènes alimentaires, la redistribution                       des denrées alimentaires et la culture de la sécurité alimentaire : « 1. Les exploitants du                secteur alimentaire mettent en place, appliquent et maintiennent une ou plusieurs            procédures permanentes fondées sur les principes HACCP. / 2. Les principes HACCP sont                les suivants : / a) identifier tout danger qu’il y a lieu de prévenir, d’éliminer ou de ramener à un niveau acceptable; / b) identifier les points critiques aux niveaux desquels un contrôle                   est indispensable pour prévenir ou éliminer un danger ou pour le ramener à un niveau acceptable ; / c) établir, aux points critiques de contrôle, les limites critiques qui différencient l’acceptabilité de l’inacceptabilité pour la prévention, l’élimination ou la réduction des dangers identifiés ; / d) établir et appliquer des procédures de surveillance efficace des points critiques de contrôle ; / e) établir les actions correctives à mettre en œuvre lorsque la surveillance révèle qu’un point critique de contrôle n’est pas maîtrisé ; / f) établir des procédures exécutées périodiquement pour vérifier l’efficacité des mesures visées aux points a) à e), et / g) établir des documents et des dossiers en fonction de la nature et de la taille de l’entreprise pour prouver l’application effective des mesures visées aux points a) à f). / Chaque fois que le produit, le procédé ou l’une des étapes subissent une modification, les exploitants du secteur alimentaire revoient la procédure et y apportent les changements requis (…) ».  
 
Il résulte de ces dispositions que la société doit disposer d’un plan de maîtrise sanitaire décrivant les mesures prises par l’établissement pour assurer l’hygiène et la sécurité sanitaire de ses productions vis à vis des dangers biologiques, physiques et chimiques. Il doit comprendre, outre des bonnes pratiques d’hygiène, un plan d’analyse des dangers et des points critiques pour leur maîtrise.  
 
En l’espèce, le rapport de visite a relevé l’absence d’identification des points déterminants pour la fabrication des produits secs et des conserves, l’absence d’analyse des dangers pour les semi-conserves, les produits secs et les produits frits. Il a qualifié cette non-conformité dans la maîtrise de la chaine de production (point C) comme de niveau majeur. Si la société a transmis des diagrammes de fabrication le 24 novembre 2023, le rapport relève qu’ils ne concordent pas avec ce qui est réalisé en pratique ou qu’ils n’ont pas été actualisés.  Par suite, contrairement à ce que soutient la société, le manquement relevé doit être regardé comme établi. 
 
En deuxième lieu, le rapport fait état de l’absence de mises à jour des étiquetages des produits transformés qui n’est pas contestée par la société qui se borne à en minimiser les conséquences potentielles.  
 
En troisième lieu, le rapport relève l’absence de validation des barèmes de pasteurisation ou cuisson par rapport aux objectifs définis lors de son analyse des dangers et de l’identification des mesures de maîtrise alors qu’il appartient à l’exploitant d’en justifier. La société se borne à renvoyer, sans la produire, à une étude relative à son four et à l’homogénéité thermique de la cuisson. Si elle se prévaut également d’un certificat d’étalonnage des sondes et de barèmes de cuisson de bocaux à compter du 28 novembre 2023, ces éléments ne suffisent pas à considérer que le manquement relevé n’est pas établi.  
 
En quatrième lieu, le rapport relève l’absence de dossiers de validation de la durée de vie microbiologique des produits mis sur le marché. La société ne conteste pas n’avoir pas pu présenter les dossiers de validation initiale de la durée de vie de certains de ses produits, ce qui a empêché l’administration de vérifier les dates limites de consommation appliquées. Si la société a diligenté une analyse d’un échantillon de ses produits par un laboratoire spécialisé, qui a conclu à l’absence de tout germe, et si elle a transmis, postérieurement à l’arrêté attaqué, certains documents à l’administration, non produits aux débats, le manquement est toutefois suffisamment établi.  
 
En cinquième lieu, le rapport relève, de façon générale, un défaut majeur de management relatif à la culture de la sécurité sanitaire des aliments notamment constituée des méthodes, process et objectifs définis au chapitre XI bis de l’annexe II du règlement UE n° 852/2004 modifié par celui n° 2021/382. Si la société se prévaut de l’absence de toute condamnation pénale pour défaut d’hygiène, des moyens qu’elle consacre à la qualité de sa fabrication et de l’absence générale de tout signalement à son encontre, il ressort du rapport que, lors de leur visite sur place, les agents ont constaté que les intervenants n’étaient pas en mesure de répondre de façon satisfaisante aux questions posées concernant notamment les paramètres des processus de cuisson, de pasteurisation et de fabrication des saucissons secs ou le danger parasitaire lié aux produits de la pêche. Compte tenu des autres insuffisances constatées par les agents au regard de la règlementation européenne, le manquement doit être regardé comme établi.  
 
En dernier lieu, la menace que représente l’absence de certaines mesures de maîtrise permettant de s’assurer que les produits mis sur le marché répondent aux exigences sanitaires fixées par la réglementation d’origine européenne et le risque de toxi-infection alimentaire qui en découle pour le consommateur constituent un danger grave pour la santé publique. Le caractère imminent de ce danger découle directement des menaces caractérisées. Dans ces conditions, alors même que certaines non-conformités n’étaient pas de nature à mettre à elles seules, directement en danger la santé des consommateurs et que d’autres ont pu être rapidement levées, l’accumulation de l’ensemble de ces manquements était de nature à entraîner des risques, à très court terme, pour les consommateurs et à justifier la mesure litigieuse. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à en contester le bien-fondé. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société René A..., y compris ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, doit être rejetée. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la société René A... est rejetée.  
 
Article 2 :  
Le présent jugement sera notifié à la société René A... et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique. Copie en sera adressée au préfet du Bas-Rhin. 
 
 
Délibéré après l’audience du 20 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Haudier, présidente, 
Mme Foucher, première conseillère, 
M. Muller, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 février 2026. 
 
 
 
Le rapporteur, 
 
O. Muller 
 
La présidente, 
  
  
  
G. Haudier 
  
 
 
La greffière, 
 
C. Haas 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,