TA69 · 6ème chambre — 7 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 octobre 2023, 1er juillet 2024 et 5 août 2024, la SAS Oxygène, représentée par Me Jakubowicz, demande au tribunal : 
 1°) d’annuler la décision de la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes du 28 août 2023 portant refus de renouvellement d’un agrément « vacances adaptées organisées » ; 
 2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision attaquée méconnaît le principe général des droits de la défense, qui inclut le droit d’être entendu ; elle n’a été mise en mesure de présenter des observations que quinze jours après l’édiction de la décision de refus ; ses observations formulées lors de l’enquête administrative diligentée par l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) étaient susceptibles d’avoir une influence sur le sens de la décision ; 
 - le refus de renouvellement de l’agrément, qui constitue un refus d’autorisation d’exercice d’une activité de service au sens de l’article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006, entre dans le champ d’application du droit de l’Union européenne ; 
 - les rapports de contrôle établis par l’IGAS n’étaient pas achevés à la date du 13 septembre 2023 alors qu’ils ont servi de fondement à l’un des motifs du refus d’agrément pris le 28 août 2023 ; 
 - la décision est disproportionnée au regard des dysfonctionnements relevés et des mesures correctrices qu’elle a proposées ; 
 - elle est entachée d’une erreur d’appréciation ; 
 - elle est dépourvue de nécessité et méconnaît l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 janvier 2024 et 29 juillet 2024, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par la SAS Oxygène ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ; 
 - la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 ; 
 - le code du tourisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de Mme Bardad, première conseillère ; 
 - les conclusions de Mme Collomb, rapporteure publique ; 
 - les observations de Me Brulas, substituant Me Jakubowicz, avocat de la société Oxygène. 
 Considérant ce qui suit : 
 La société par actions simplifiée Oxygène, dont le siège social est situé à Lyon (Rhône), exerce une activité d’organisation de voyages adaptés aux personnes handicapées. Elle était titulaire d’un agrément délivré le 24 avril 2018 en application des dispositions de l’article L. 412-2 du code du tourisme, valable jusqu’au 25 avril 2023. Elle a sollicité, le 25 avril 2023, le renouvellement de cet agrément. Un agrément provisoire lui a été délivré pour la période allant du 8 juillet au 31 août 2023 dans l’attente de l’instruction de sa demande. Par un arrêté du 28 août 2023, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes a refusé de faire droit à sa demande de renouvellement présentée le 25 avril 2023. Par la présente requête, la société Oxygène demande l’annulation de cette décision de refus. 
 En premier lieu, aux termes de l’article L. 412-2 du code du tourisme : « I.-Toute personne physique ou morale qui organise, en les réalisant ou en les faisant réaliser, des activités de vacances avec hébergement d'une durée supérieure à cinq jours destinées spécifiquement à des groupes constitués de personnes handicapées majeures doit bénéficier d'un agrément " Vacances adaptées organisées ". Cet agrément, dont les conditions et les modalités d'attribution et de retrait sont fixées par décret en Conseil d'Etat, est accordé par le représentant de l'Etat dans la région. (…) ». Aux termes de l’article R. 412-9 du même code : « Toute personne physique ou morale qui organise, en les réalisant ou en les faisant réaliser par un intermédiaire, des " vacances adaptées organisées " pour accueillir des personnes handicapées majeures sollicite par tout moyen permettant de lui conférer date certaine un agrément auprès du préfet de région de son lieu d'implantation ou de son siège social, au plus tard quatre mois avant la date du premier séjour organisé. ». Aux termes de l’article R. 412-12 de ce code : « Le préfet de région dispose d’un délai de deux mois pour délivrer l’agrément ou faire connaître son refus motivé, s’il considère que l’organisme n’assure pas des conditions de sécurité des personnes handicapées majeures et ne garantit pas la prise en compte de leur état de santé ainsi que de leur intégrité et de leur bien-être physique et moral. Il en est de même s’il considère que l’organisme ne présente pas de garanties suffisantes, notamment financières, pour assurer les prestations ou n’assure pas une qualité des prestations offertes en adéquation avec le nombre et les déficiences des personnes accueillies au cours des séjours (…) ». 
 Il est constant que la société Oxygène a sollicité, le 25 avril 2023, le renouvellement de son agrément qui lui avait été délivré pour une durée de cinq ans du 24 avril 2018 au 25 avril 2023. Il ressort des pièces du dossier que, par un courriel du 16 juin 2023, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes a informé la société requérante qu’après instruction de sa demande, celle-ci ne pouvait, en l’état, aboutir à un agrément. Elle invitait l’intéressée à consulter une « fiche navette » faisant état de plusieurs non-conformités, à prendre connaissance des observations formulées, à remplir le document joint, à lui communiquer tout document complémentaire utile et à répondre à un ensemble de questions. Par un courriel du 26 juin 2023, l’autorité administrative a fixé un rendez-vous, le 27 juin 2023, à 10 heures 30, afin d’évoquer la demande d’agrément. En outre, par un courriel du 7 juillet 2023, la société Oxygène a été conviée à un second rendez-vous fixé le mercredi 12 juillet 2023, à 14 heures 30, après différents échanges intervenus avec le service et l’envoi d’une « fiche navette » le 5 juillet 2023. Enfin, dans le cadre de la présente instance, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes produit les fiches navettes n° 1 à 4 récapitulant les différents échanges entre le service instructeur et la société requérante. Contrairement à ce qu’elle soutient, la société Oxyène a été ainsi mise en mesure, et à plusieurs reprises, de présenter ses observations avant l’édiction de la décision attaquée. Par ailleurs, elle ne peut pas utilement se prévaloir des observations qu’elle a formulée dans le cadre de l’enquête administrative diligentée par l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) relative à la situation de deux organismes de voyage adapté organisé concernés par un incendie survenu le 9 août 2023 dans un gîte à Wintzenheim, cette enquête étant dépourvue de tout lien avec la décision du 23 août 2023 portant refus de renouvellement d’un agrément, dès lors que la décision attaquée n’est pas fondée sur l’enquête conduite à la suite du décès, le 9 août 2023, de plusieurs personnes lors d’un incendie qui s’est déclaré dans ce gîte. Le rapport d’enquête en cause, postérieur à la décision attaquée, est en tout état de cause sans influence sur la légalité de cette décision. Dans ces conditions, la société Oxyène, qui a été mise en mesure de présenter ses observations écrites et orales à propos de la demande de renouvellement de son agrément, n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée aurait été édictée à la suite d’une procédure irrégulière, le droit d’être entendu résultant du principe général du droit de l’Union européenne, n’ayant pas été méconnu. Par suite, le moyen doit être écarté dans toutes ses branches. 
 En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 412-13 du code du tourisme : « L'agrément " vacances adaptées organisées " est délivré par le préfet pour une durée de cinq ans. Au cours de cette période, la personne physique ou morale agréée est tenue de transmettre au préfet, par tous moyens, y compris par télécopie ou par courrier électronique, un bilan circonstancié quantitatif, qualitatif et financier des activités de vacances adaptées organisées mises en œuvre dans le courant de l'année écoulée. / Le bilan précise les moyens mis en œuvre pour remédier aux dysfonctionnements éventuellement constatés lors des contrôles. Il est tenu compte des bilans des quatre dernières années lors de l'examen de la demande de renouvellement d'agrément. ». 
 En se bornant à soutenir qu’elle a indiqué à l’IGAS que lors des échanges qu’elle a eus, particulièrement au moment de la date butoir de dépôt du dossier final, son interlocuteur au sein de la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités lui aurait confirmé que son dossier était alors recevable et complet, la société requérante ne démontre pas qu’elle aurait notamment produit les bilans circonstanciés des quatre dernières années visés à l’article R. 412-13 du code du tourisme, ainsi que le lui en a fait grief la préfète. Par suite, c’est à bon droit que la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes a retenu ce manquement pour refuser de renouveler l’agrément dont disposait l’intéressée. 
 En troisième lieu, l’article R. 412-13-1 du code de tourisme : « Le préfet de région est informé par la personne physique ou morale agréée dans un délai de deux mois de tout changement substantiel affectant les éléments matériels au vu desquels l’agrément a été délivré ». 
   
 Il ressort des pièces du dossier que la société requérante n’a pas informé l’administration de l’existence d’un établissement secondaire, dénommé « Occitanie Vacances Adaptées », alors que cet établissement se prévaut de l’agrément délivré à la société Oxygène. Si l’intéressée soutient notamment que tous ses séjours ont été déclarés de manière transparente en se prévalant à cet égard de ses propres déclarations au cours de l’enquête administrative diligentée par l’IGAS, la décision attaquée est dépourvue de tout lien avec ce rapport tel que cela a été précédemment exposé au point 3 du présent jugement. En l’espèce, la société Oxygène n’apporte aucun élément de nature à établir qu’elle aurait informé la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes de l’existence de cet établissement secondaire alors que ce changement relatif à son organisation était suffisamment substantiel pour devoir être signalé à l’autorité administrative ce qu’elle s’est abstenue de faire en méconnaissance des dispositions de l’article R. 412-13-1 du code de tourisme. Par suite, le moyen tiré de ce que le manquement retenu ne serait pas établi doit être écarté. 
 En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 412-14-1 du code du tourisme : « Les personnes responsables de l'organisation du séjour sur le lieu de vacances sont tenues d'informer sans délai le préfet du département du lieu de séjour de tout accident grave ainsi que de toute situation présentant ou ayant présenté des risques graves pour la santé, l'intégrité ou le bien-être physique et moral des personnes handicapées majeures. / Le préfet de région qui a délivré l'agrément est informé de cette transmission ». 
 Il ressort des pièces du dossier et, en particulier du rapport d’inspection du séjour « Vacances adaptées organisées » de la direction départementale de l’emploi, du travail et des solidarités de la Somme du 13 juillet 2023 que, lors du séjour organisé au Crotoy du 8 au 22 juillet 2023, deux évènements graves indésirables n’ont pas été signalés par la société requérante alors qu’elle disposait d’un agrément provisoire à savoir, des violences physiques de la part d’un vacancier à l’égard de deux animatrices à deux reprises et le contact du SAMU pour une erreur d’administration d’un médicament. Contrairement à ce que soutient la société requérante, ces faits graves mettant en cause la personne responsable du séjour, dont la matérialité est établie, n’ont pas été signalés. Par suite, la société Oxygène, qui n’était pas dispensée de l’obligation d’information prévue par les dispositions de l’article R. 412-14-1 du code du tourisme, n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que la préfète a retenu, dans sa décision, de l’absence de signalement d’événements indésirables graves en méconnaissance des dispositions précitées. 
 En cinquième lieu, aux termes de l’article R. 412-14 du code du tourisme : « Deux mois avant le déroulement d'un séjour de vacances, toute personne physique ou morale détentrice de l'agrément " vacances adaptées organisées " est tenue d'informer, par tous moyens, y compris par télécopie ou par courrier électronique, sur la base d'un formulaire conforme à un modèle prévu par arrêté des ministres chargés des personnes handicapées et du tourisme, le ou les préfets des départements où est organisé ce séjour. Elle joint également à cette déclaration une copie de l'agrément qui lui a été délivré. Ce délai peut être réduit à un mois en cas d'urgence motivée. / Huit jours avant la date prévue pour l'organisation du séjour, le titulaire de l'agrément en confirme le déroulement auprès du ou des préfets des départements du ou des lieux concernés en renseignant le formulaire conforme à un modèle prévu par l'arrêté mentionné au premier alinéa. / Ce formulaire rappelle que les accompagnants et le responsable du déroulement du séjour sur le lieu de vacances ne doivent pas avoir fait l'objet d'une condamnation inscrite au bulletin n° 3 du casier judiciaire ». 
 Il ressort des pièces du dossier, et en particulier du courriel de la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités de la Côte d’Or du 5 juillet 2023, que le séjour du 8 au 15 juillet 2023, intitulé « Un dîner presque parfait » n’a pas été déclaré, du rapport de contrôle de la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités du Rhône du 31 juillet 2023, que les déclarations initiale et complémentaire du séjour n’ont pas été réalisées dans les délais prescrits par l’article R.412-14 du code du tourisme pour le séjour du 29 juillet au 12 août 2023, intitulé « Vie d’artiste – Découverte du Beaujolais », du rapport de contrôle de la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités de la Haute-Marne que pour le séjour « Le Petit Nuisement » du 29 juillet au 12 août 2023, le responsable du séjour et l’animateur présents sur le site au jour du contrôle ne correspondaient pas aux personnes mentionnées dans la fiche initiale et la fiche complémentaire du séjour adressées au service de l’État, que la fiche complémentaire a été adressée aux services deux jours après le début du séjour et que l’organisateur du séjour n’a pas vérifié le casier judiciaire de l’animateur recruté pour l’accompagnement du séjour en amont de celui-ci, en méconnaissance des dispositions de l’article R. 412-14 du code du tourisme. En se bornant à soutenir qu’elle n’avait pas été entendue sur ce point dès lors que les rapports de contrôle n’avaient pas encore été transmis à l’IGAS, la société requérante n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause les constatations effectuées par les services de contrôle. Par suite, l’autorité administrative pouvait à bon droit se fonder sur l’ensemble de ces motifs pour refuser de renouveler l’agrément en litige. 
 En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier et, en particulier, du procès-verbal d’infraction de la direction départementale de l'emploi, du travail et des solidarités des Ardennes du 29 juin 2023 et du rapport d’inspection de sirection départementale de l'emploi, du travail et des solidarités du Pas-de-Calais du 30 juin 2023, que la société Oxygène a maintenu, à deux reprises, des séjours sans disposer d’un agrément en cours de validité en méconnaissance des dispositions de l’article L. 412-2 du code du tourisme, à savoir au sein de la ferme pédagogique de Liart (Ardennes) et du gîte du Chenelet situé à Landrethun-le-Nord (Pas-de-Calais). Si l’intéressée fait valoir qu’elle n’a pas voulu annuler les séjours dès lors que le renouvellement de l’agrément n’a pu être effectué dans les temps, cette circonstance, qui au demeurant lui est imputable, est sans incidence sur la matérialité des manquements, constatés à bon droit par l’administration et, par suite, sur le bien-fondé de la décision attaquée. 
 En septième lieu, aux termes de l’article R. 412-15 du code du tourisme: « Les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales ou les médecins inspecteurs de santé publique exercent le contrôle des lieux de vacances et vérifient notamment l'exactitude des informations transmises au préfet dans les conditions prévues à l’article R. 412-14. Il leur appartient notamment de s'assurer de la sécurité des lieux et des personnes ainsi que de l'état de santé, d'intégrité ou de bien-être physique et moral de celles-ci. A l'issue de leur contrôle, ils établissent soit un constat de conformité, soit des observations précises pour améliorer l'organisation et l'accompagnement des personnes accueillies, soit un rapport circonstancié au préfet de département, si les conditions d'accueil ne sont pas conformes et sont de nature à mettre en danger les personnes accueillies." Aux termes de l’article R. 412-16 du même code : "Le préfet du département, au vu du rapport mentionné à l'article R. 412-15, peut procéder à des injonctions. Si les injonctions, adressées conjointement à l'organisme agréé et au responsable du séjour mis en cause, ne sont pas suivies des effets indiqués par le préfet dans les délais qu'il a mentionnés, celui-ci met fin à ce séjour. En cas d'urgence, le préfet du département peut décider la cessation immédiate du séjour. Dans le cadre d'un contrôle d'un séjour, s'il est constaté soit que l'agrément "vacances adaptées organisées" n'a pas été obtenu ou n'est plus valable, soit que l'organisme à l'origine du déroulement d'un séjour n'en a pas informé le préfet de département concerné, le préfet peut autoriser la poursuite du séjour au vu d'un contrôle sur place et d'un rapport circonstancié d'un inspecteur des affaires sanitaires et sociales ou d'un médecin inspecteur de santé publique et en prenant en compte la situation et l'intérêt des personnes accueillies ».  
 Il ressort des pièces du dossier que plusieurs contrôles ont été effectués au cours des mois de juillet et août 2023 par les agents de l’Etat en application des dispositions de l’article R. 412-15 du code du tourisme à l’issue desquels des dysfonctionnements de nature à compromettre la sécurité, la santé et le bien-être physique et moral des vacanciers ont été relevés en ce qui concerne notamment l’accompagnement et l’encadrement des vacanciers adultes handicapés, l’inadéquation des locaux et du séjour, des défaillances en matière de sécurité sanitaire et d’hygiène alimentaire voire une inadéquation des prestations de séjour avec la brochure commerciale. Ces manquements répétés ont donnés lieu à des injonctions, le 11 août 2023. Si la société requérante fait notamment valoir qu’elle a pris des mesures rectificatives pour le séjour se déroulant du 29 juillet au 12 août 2023 dans un gîte situé à Concremiers (Indre) pour lequel l’administration a répertorié 11 manquements, que les séjours qu’elle organisait n’avaient jamais fait l’objet d’une fermeture, seules quatre injonctions auraient été prononcées en cinq ans, qu’elle ne faisait pas partie des opérateurs posant des difficultés et qu’elle a pris des engagements sur les nouvelles mesures organisationnelles et d’encadrement prévues selon le rapport de l’IGAS, ces circonstances sont également sans incidence sur la matérialité des manquements, constatés à bon droit par l’administration et, par suite, sur le bien-fondé de la décision attaquée. 
 En huitième lieu, il résulte de tout ce qui précède que les faits visés par la décision attaquée sont établis. Dans ces conditions, la préfète du Rhône n’a commis ni erreur de droit ni erreur d’appréciation en estimant que la société Oxygène ne disposait pas des moyens organisationnels et humains suffisants pour accueillir, accompagner et prendre en charge des vacanciers adultes handicaptés dans des conditions conformes à la réglementation, notamment au regard de l’article R. 412-12 du code du tourisme. Les motifs sur lesquels elle s’est fondée pour refuser de délivrer un agrément à la société Oxygène étaient ainsi de nature à justifier un tel refus. En outre, la décision du 28 août 2023 portant refus de délivrance d’un agrément ne présente pas un caractère disproportionné compte tenu de la gravité et du nombre de manquements relevés, et des injonctions auxquelles ils ont donné lieu eu égard à la situation de vulnérabilité des personnes accueillies et de la nécessité de leur procurer des lieux et un encadrement adaptés. Par suite, les moyens tirés de l’erreur d’appréciation et du caractère disproportionné de la mesure en litige doivent être écartés. 
 En dernier lieu, aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut-être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou amendes ». 
   
 S’il est soutenu que le refus d’agrément a pour effet de priver la société requérante de toute activité, et porte ainsi une atteinte excessive au droit de propriété garanti par les dispositions du deuxième alinéa de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, cette atteinte est, d’une part, justifiée par l’objectif d’intérêt général de protection de la santé et de la sécurité publiques des personnes handicapées lors des voyages organisés et, d’autre part, pour les raisons exposées précédemment, proportionnée à cet objectif. Ce refus revêt ainsi un caractère nécessaire. Par suite, le moyen tiré d’une atteinte excessive au droit de propriété doit, en tout état de cause, être écarté dans toutes ces branches. 
 Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Oxygène doit être rejetée dans toutes ses conclusions. 
 DÉCIDE : 
 Article 1 r : La requête de la société Oxygène est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Oxygène et à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes. 
 Délibéré après l'audience le 23 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Pin, président, 
 Mme Bardad, première conseillère, 
 Mme Boulay, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2025. 
 La rapporteure, 
 N. BardadLe président, 
 F.-X. Pin 
 La greffière, 
 E. Seytre 
 La République mande et ordonne à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, en ce qui la concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Une greffière,