TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 27 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 juin 2023 et le 18 juillet 2023, l'association des villages réunis de Saint Herblain ouest, représentée par son président en exercice, M. A C, Mme F E, M. B G, M. H D, représentés par Me Bernot, demandent au juge des référés dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté PA4416222Z0005 du 18 avril 2023 par lequel le maire de la commune de Saint Herblain a délivré un permis d'aménager un terrain d'insertion pour les populations migrantes d'Europe de l'est, situé rue Julian Grimau au lieudit L'Ormelière et cadastré section EB n° 373 ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Herblain une somme de 1 000 euros au profit de chacun des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - les requérants ont tous intérêt à agir ; le lieu d'implantation du projet est situé à proximité du village de Chasseloire ; l'association des villages réunis de Saint Herblain ouest a pour objet social de préserver l'environnement et le cadre de vie dans la zone Ouest de la commune, d'assurer la défense des habitants dans cette zone dans leurs droits et dans leurs biens et plus généralement de traiter tous types de problèmes concernant cette zone ; M. A C, Mme F E, M. B G, M. H D, qui sont propriétaires de terrain situés à proximité du projet en litige, ont un intérêt à agir contre le projet d'aménager ; ils joignent tous à l'appui de leur recours leurs titres de propriété ; ils ont procédé aux notifications préalables de leurs recours gracieux et contentieux ;  
 - il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision litigieuse : 
 * le projet d'implantation est illégal car il n'a pas fait l'objet d'une évaluation environnementale, en méconnaissance des dispositions du II de l'article L. 122-1 du code de l'environnement et de l'article R. 122-2-1 du code de l'environnement alors que, compte tenu de son implantation, de ses dimensions et de ses caractéristiques, il est susceptible d'avoir une incidence notable sur l'environnement ; la commune de Saint-Herblain, ni en sa qualité de maître de l'ouvrage, ni en sa qualité d'autorité compétente pour délivrer l'autorisation, ne s'est pas interrogée sur la nécessité de faire réaliser une évaluation environnementale qui s'imposait au vu des caractéristiques du projet et de sa localisation ; une partie du site d'implantation est un site naturel digne d'intérêt, à l'état de prairie, qui comporte une vaste clairière en son centre et abrite de nombreuses espèces végétales et environnementales ; le terrain d'implantation, qui est classé en zone A, a une fonction de zone tampon entre les espaces urbanisés et les espaces agricoles et naturels ; l'intérêt écologique tant sur le plan faunistique que floristique du terrain d'implantation, situé à proximité immédiate du Village de Chasseloire, est souligné par le document intitulé " Circuit les Villages " publié sur le site internet de la commune ; la notice paysagère jointe au permis d'aménager ainsi que les photographies confirment la présence de haies, de talus et de prairies ; cependant la faune habitant sur le site n'est ni étudiée, ni décrite ;le règlement graphique du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) classe une partie du terrain d'assiette comme un espace paysager à protéger ; l'implantation de 15 mobil-homes, destinés à accueillir entre 50 et 60 personnes sur une plateforme de béton, la réalisation de 16 places de stationnement ainsi que la création d'un trottoir desservant les mobil-homes et d'autres équipements collectifs vont induire des flux de circulation de véhicules et une pollution incompatibles avec la préservation du site, de la faune et de flore ; 
 * le dossier de permis d'aménager est incomplet au regard des dispositions de l'article R. 431-16 du code de l'environnement dès lors qu'il ne contient ni une étude d'impact, ni la décision de l'autorité chargée de l'examen au cas par cas dispensant le projet d'évaluation environnementale ; le projet relève d'un examen au cas par cas au titre de la rubrique 42 de l'annexe de l'article R. 122-2 du code de l'environnement, intitulée "Terrains de camping et de caravanage ", qui doit être considérée, au plan des aménagements réalisés, comme la plus proche de ce que prévoit la commune, à savoir " a) Terrains de camping et de caravanage permettant l'accueil de 7 à 200 emplacements de tentes, caravanes, résidences mobiles de loisirs ou d'habitations légères de loisirs " ; le projet, qui prévoit l'installation de quinze mobil-homes, présente les mêmes caractéristiques au plan de l'incidence sur l'environnement que les résidences mobiles de loisirs ou d'habitations légères de loisir " ; 
 * le permis d'aménager méconnaît l'article A.2 du règlement du PLUm ; la parcelle cadastrée section EB n°373, est située en zone A ; au sein de la zone A, le terrain est situé en secteur Acl (espaces agricoles à constructibilité limitée) qui correspond " à des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitée, localisés dans les espaces agricoles " et plus particulièrement en sous-secteur Acl4 ; en sous-secteur Acl4, sont autorisées, selon ce règlement, les " constructions, extensions, réhabilitations et installations relevant de la destination " Équipements d'intérêt collectif et services publics, à l'exception de la sous-destination Salles d'art et de spectacles. " ; au sein du sous-secteur Acl4, la destination " Équipements d'intérêt collectif et services publics " est définie, dans le lexique du PLUm, comme comprenant " les six sous-destinations suivantes : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilées, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilées, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public. " ; aucune de ces 6 sous-destinations n'autorise la réalisation de " l'aménagement d'un terrain d'insertion pour les populations migrantes d'Europe de l'Est " ; selon les termes mêmes du lexique du PLUm la sous-destination " autres équipements recevant du public " recouvre " les équipements collectifs destinés à accueillir du public afin de satisfaire un besoin collectif ne répondant à aucune autre sous-destination définie au sein de la destination " Équipement d'intérêt collectif et services publics ", notamment " () les lieux de culte, les salles, polyvalentes, les aires d'accueil des gens du voyage. " ; l'opération envisagée ne vise pas à accueillir du public afin de satisfaire un besoin collectif mais à accueillir des habitations légères de type mobil-homes destinées à devenir l'habitat de leurs occupants ; il existe, au sein du règlement du PLUm de Nantes Métropole, des sous-secteurs Acl3 destinés spécifiquement à l'accueil de " résidences démontables constituant l'habitant permanent de leurs utilisateurs " ou destinés à l'hébergement social ;  
 * le permis d'aménager méconnaît les dispositions combinées de l'article R.111-27 du code de l'urbanisme et de l'article A.2 du règlement du PLUm, en ce qu'il porte atteinte à un espace paysager à protéger ; 
 - la condition d'urgence est établie au regard de l'atteinte qui sera portée au site ; les travaux envisagés vont entraîner l'artificialisation d'une large partie de la parcelle (4 385 m²), avec création de réseaux enterrés, l'artificialisation des sols avec réalisation d'un enrobé sur chaussée, l'installation de 15 mobil-homes et l'implantation de divers équipements publics ; la mairie a indiqué aux riverains et voisins du terrain, par un courrier distribué le 27 juin 2023, que les travaux allaient commencer de façon imminente. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juillet 2023, la commune de Saint-Herblain, représentée par son maire, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et demande en outre qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune soutient que : 
 - en méconnaissance des dispositions de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme, la requête n'est pas accompagnée du titre de propriété du bien de M. D situé à proximité du projet ; par suite, la requête est irrecevable en tant qu'elle est présentée en son nom ;  
 - l'urgence n'est pas établie ; la création du terrain d'insertion temporaire pour l'accueil de quatorze familles répond à un motif d'intérêt public ; l'un des cinq engagements de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté vise à garantir les droits fondamentaux des enfants, ce qui se traduit notamment dans la politique de résorption des bidonvilles ; l'aménagement en litige correspond à la mise en œuvre d'une politique d'action sociale, encadrée via le dispositif de la maitrise d'œuvre urbaine et sociale, qui s'inscrit dans le cadre de la démarche partenariale entre l'Etat, le département de la Loire-Atlantique, Nantes Métropole et les communes membres, pour résorber les campements illicites et les bidonvilles présents sur l'aire métropolitaine ; le terrain d'insertion temporaire doit garantir un habitat transitoire pour des ménages en voie d'intégration et d'insertion avant de pouvoir prétendre accéder à un logement de droit commun ; c'est ce que prévoit expressément l'instruction du Gouvernement du 25 janvier 2018 visant à donner une nouvelle impulsion à la résorption des campements illicites et des bidonvilles ; 
 - il n'existe pas de doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué :  
 * il est justifié de la compétence du signataire du permis d'aménager par la production de la délégation de signature du 18 décembre 2020, régulièrement publiée et affichée ;  
 * le permis d'aménager ne relève d'aucune des rubriques de la nomenclature annexée à l'article R. 122-2 du code de l'environnement ; il n'est pas soumis à étude d'impact en application des dispositions de l'article R. 122-2-1 du même code ; une partie seulement (4 385 m²) de ce terrain d'une superficie totale de 13 059 m² est destinée à être aménagée ; hormis l'espace paysager à protéger qui est intégralement préservé, il ne se caractérise par aucun dispositif réglementaire de protection environnementale et ne présente aucune sensibilité environnementale particulière ; la notice paysagère précise que la végétation existante sera quasi-intégralement préservée et que seul arbre tige et une petite partie du roncier sont supprimés pour permettre l'accès au terrain ; le terrain est situé aux abords d'un carrefour giratoire, longé sur l'une de ses limites, par la route départementale 75 et classé dans le périmètre de voisinage d'infrastructure de transport terrestre ; 
 * le projet n'étant pas soumis à étude d'impact, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme doit être écarté ; au surplus, le projet ne s'analyse pas comme l'aménagement d'un terrain de camping et de caravanage ;  
 * le projet d'aménagement est conforme à la vocation du sous-secteur Acl4 tel que défini par le règlement du PLUm de Nantes Métropole ; il consiste à aménager un terrain qui appartient au domaine public de la commune de Saint-Herblain, sous sa maitrise d'ouvrage publique, destiné à accueillir des populations migrantes de l'Est afin de leur offrir un logement temporaire en vue de les accompagner dans l'accès à l'emploi, à la santé, à la scolarisation, accompagné d'un service social et d'orientation ;   
 * le projet ne porte pas atteinte aux paysages ; il a été conçu avec une implantation de quatorze mobil-homes de façon circulaire pour ne pas empiéter sur le périmètre de l'espace paysager à protéger ; il en est de même pour l'accès au terrain depuis la rue ; au nord et à l'est du projet, l'urbanisation sous la forme de zones d'activité est très développée ; huit arbres de haute tige vont être plantés ; les mobil-homes ne seront pas visibles depuis l'espace public. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 30 juin 2023 sous le numéro 2309434 par laquelle les requérants demandent l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Allio-Rousseau, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 19 juillet 2023 à 9 heures 30 :  
 - le rapport de Mme Allio-Rousseau, juge des référés ; 
 - les observations de Me Bernot, avocat de l'association des villages réunis de Saint Herblain ouest, de M. C, de Mme E, de M. G et de D qui conclut par les mêmes moyens aux mêmes fins que la requête ; il précise que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article A.2 du règlement du PLUm de Nantes métropole est présenté à titre principal, les autres à titre subsidiaire ; le projet d'aménagement de la commune de Saint-Herblain qui a pour objet l'installation, le calage et le raccordement de 15 mobil-homes relève d'autres sous-secteurs que celui défini pour la zone Acl4 ; les aménagements sont réalisés, dans le cadre d'une politique sociale, en vue de permettre aux personnes accueillies d'y habiter et d'y être hébergées ; les aménagements projetés qui constituent des logements, occupés à titre temporaire, ne correspondent ni à la définition des équipements d'intérêt collectif, ni à la sous-destination " autres équipements recevant du public " ; la fiche technique n°6 établie par le ministère du logement et de l'habitat durable sur la réforme des destinations de construction précise que la sous-destination habitat comprend les logements occasionnels, et que la sous-destination hébergement inclut les constructions principalement à vocation sociale, destinées à héberger un public spécifique ;  
 - et les observations de Me Auriau, substituant Me Vic, avocate de la commune de Saint Herblain qui conclut par les mêmes moyens au rejet de la requête ; elle ajoute que les aménagements en litige sont réalisés en vue de mettre en œuvre une politique d'action sociale, notamment de lutte contre la pauvreté, sur le domaine public de la commune, sous sa maitrise d'ouvrage et à partir de financements publics, et correspondent en conséquence à la réalisation d'" équipements d'intérêts collectifs " autorisés en zone Acl4, qui, selon le lexique du PLUm comprend six sous-destinations, notamment " autres équipements recevant du public "  ; leur objet étant d'accueillir des populations migrantes de l'Est afin de leur offrir un logement temporaire pour les accompagner dans leur insertion sociale, ils correspondent à la sous-destination " autres équipements recevant du public " telle que définie dans le lexique du PLUm, qui ne prévoit pas à cet égard de liste exhaustive ; la fiche technique n°6 produite par les requérants confirme cette analyse en indiquant que " La sous-destination autres équipements recevant du public recouvre les autres équipements collectifs dont la fonction est l'accueil du public à titre temporaire, pour pratiquer un culte (églises, mosquées, temples ), pour tenir des réunions, publiques, organiser des activités de loisirs ou de fête (salles polyvalentes, maisons de quartier ), assurer la permanence d'un parti politique, d'un syndicat, d'une association, pour accueillir des gens du voyage. ". 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un arrêté PA4416222Z0005 en date du 18 avril 2023, le maire de la commune de Saint Herblain a délivré un permis d'aménager un terrain d'insertion pour les populations migrantes d'Europe de l'est, situé rue Julian Grimau au lieudit L'Ormelière et cadastré section EB n° 373. Ce projet, qui s'inscrit dans la politique de la commune de Saint Herblain de lutte contre les bidonvilles sur son territoire, fortement impacté par les installations des ménages, prévoit, sur une partie de la parcelle lui appartenant, l'installation, le calage et le raccordement, sous sa maîtrise d'ouvrage, de 15 mobil-homes, dont 14 sont prévus à l'habitat social locatif à titre temporaire pouvant accueillir 14 ménages soit environ 50 à 60 personnes et un est réservé à l'association gestionnaire du site. 
 2. L'association des villages réunis de Saint Herblain ouest, qui a pour objet social de préserver l'environnement et le cadre de vie dans la zone Ouest de la commune, d'assurer la défense des habitants dans cette zone dans leurs droits et dans leurs biens et plus généralement de traiter tous types de problèmes concernant cette zone, et M. C, Mme E, M. G et M. D, qui occupent des terrains proches de la parcelle du terrain d'implantation du projet, demandent, au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cet arrêté.  
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 4. Aucun des moyens invoqués par l'association des villages réunis de Saint Herblain ouest et par M. C, Mme E, M. G et M. D, tels qu'énoncés dans les visas de cette ordonnance, ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige. 
 5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'apprécier l'existence d'une situation d'urgence, que les conclusions à fin de suspension présentées par les requérants doivent être rejetées. 
 Sur les frais d'instance : 
 6. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint Herblain, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 7. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Saint Herblain, présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de l'association des villages réunis de Saint Herblain ouest et de M. C, de Mme E, de M. G et de M. D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint Herblain sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association des villages réunis de Saint Herblain ouest, à M. A C, à Mme F E, à M. B G, à M. H D et à la commune de Saint Herblain. 
 Fait à Nantes, le 27 juillet 2023. 
 La juge des référés, 
 M-P. ALLIO-ROUSSEAU       La greffière, 
 M-C. MINARD         
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,