TA77 · Tribunal Administratif de MELUN — 14 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 15 septembre 2023, la préfète du Val-de-Marne demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 554-1 du code de justice administrative, la suspension de la délibération personnel 43) réglementation du temps de travail (DEL20221215_43-DE Temps de travail annuel- 1607 heures- Mise à jour du règlement intérieur) du conseil municipal du 15 décembre 2022 de la commune d'Ivry-sur-Seine ; 
 2°) de suspendre la décision de refus du maire d'Ivry-sur-Seine de modifier le règlement intérieur de la commune et d'enjoindre à la collectivité de l'abroger. 
 Elle soutient que : 
 - concernant les cycles de travail, la délibération n'apporte pas de précisions suffisantes quant aux services ou métiers concernés par les cycles retenus par la commune et aux modalités de mise en œuvre de ces cycles (bornes horaires, modalités de pause et de repos) ; s'agissant du règlement intérieur pour les agents soumis à un cycle annualisé, un règlement spécifique complémentaire précisait les horaires et sujétions propres : ce document, qu'elle a demandé par lettre du 11 janvier 2023, n'a pas été transmis par la commune ; ni la délibération ni le règlement intérieur ne définissent les cycles retenus par service ou par nature de fonction ; aucune précision n'a été établie par la commune sur les bornes quotidiennes et hebdomadaires et les modalités de repos et de pause en méconnaissance des dispositions de l'article 4 du décret du 25 août 2000 ; 
 - concernant les sujétions particulières, une réduction annuelle du temps de travail et une adaptation des cycles de travail est possible en présence de sujétions particulières telle que le travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés ou impliquant une activité pénible ou       dangereuse ; les collectivités peuvent définir d'autres sujétions particulières ; au cas d'espèce, la collectivité ne définit de sujétion par métier dans aucun des documents transmis ; elle se contente de mentionner certaines contraintes particulières et évoque simplement la cotation réalisée par les services de la collectivité en charge de la prévention des risques professionnels pour chaque emploi type de la collectivité sans les relier aux métiers ; certaines sujétions n'apparaissent pas spécifiques aux métiers considérés et certains critères s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions de chaque métier ; ils ne peuvent être retenus comme facteurs de réduction du temps de travail : les contraintes retenues dans le tableau de cotation ne revêtent pas une pénibilité ou une dangerosité telle qu'elles puissent être reconnues comme de véritables sujétions ; elles relèvent soit de l'exercice normal de fonctions soit de risques psycho sociaux ; le législateur oblige l'employeur à mettre en œuvre à cet égard des mesures de prévention ; dès lors la délibération paraît illégale ;  
 - le lien entre les métiers et les sujétions retenues n'est pas établi, la jurisprudence réserve de plus le champ de ces dérogations aux seules hypothèses de sujétions liées à la nature même des missions ; aucun document ne relie les sujétions particulières aux métiers de la collectivité ; la commune ne peut prévoir de déroger à la durée de travail de droit commun sans établir ce lien dans le corps de la délibération ou ses annexes ; plusieurs sujétions retenues par la collectivité n'apparaissent pas pertinentes ; de nombreuses incohérences peuvent être relevées dans le tableau de cotation de pénibilité ; des facteurs de pénibilité qui paraissent contradictoires sont retenus pour un même emploi ; si les collectivités sont compétentes pour apprécier la situation des agents afin d'évaluer la quotité de réduction de temps de travail au vu de la pénibilité ou de la dangerosité de l'emploi, les sujétions doivent être précisément décrites et les quotités retenues dûment       justifiées : en l'espèce, les critères retenus conduisent à accorder une réduction du temps de travail à la totalité des agents de la collectivité évaluée à 3, 6 et 9 jours pour les agents à temps complet travaillant 5 jours par semaine ; il est donc demandé pour ces raisons la suspension de cette délibération ; 
 - la journée de solidarité aux termes de l'article 612-10 du code général de la fonction publique devait être mise en place selon trois options dans la fonction publique territoriale ; le maire indique qu'elle sera décomptée par un temps de travail de deux minutes supplémentaires par jour ; cette option n'est pas prévue par la loi ; de plus, la collectivité ne fait pas de référence aux bornes quotidiennes, à l'amplitude journalière maximale, ni aux modalités de repos et de pause ; la délibération sera suspendue de ce chef ; 
 - une autorisation spéciale d'absence de huit jours lors d'un mariage ou d'un Pacs peut être accordée aux agents de la commune alors qu'une durée maximale de cinq jours peut être accordée pour les agents de l'Etat : cette disposition du règlement intérieur est illégale ; le maire a refusé implicitement d'abroger cette disposition ; il est demandé au juge des référés de suspendre cette décision et d'enjoindre à la collectivité d'abroger le règlement intérieur de la ville ;  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 5 octobre 2023, la commune d'Ivry-sur-Seine, représentée par Me Carrère, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'État la somme de 6 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - les conclusions de la préfète du Val-de-Marne sont irrecevables ; les pièces complémentaires ont été reçues par la préfète le 13 mars 2023 ; il lui incombait de de former un recours gracieux ou contentieux avant le 14 mai à minuit ; or le recours gracieux n'est parvenu à la commune que le 15 mai ; il est donc tardif ;  
 - les conclusions sont infondées : la préfète soutient que la commune n'a pas suffisamment précisé les services ou fonctions auxquels s'appliquent les cycles de travail ; or en droit l'organe délibérant détermine les conditions de mise en place de ces cycles, les arrêtés ministériels définissant la durée des cycles, les bornes, les modalités de repos et de pause ; la même exigence ne repose pas sur la délibération ; ces arrêtés ne définissent pas au demeurant l'ensemble des éléments figurant dans le décret du 25 août 2000 ; la commune s'est conformée à ses     principes ; 
 - le pouvoir de définir les sujétions est l'expression même de la libre administration des collectivités comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel ; leur pouvoir d'appréciation sur la nature des missions reste entier ; la liste du décret n'est pas exhaustive ; la durée du temps de travail peut être réduite pour compenser les sujétions auxquels sont exposés les agents notamment la pénibilité et la dangerosité de certaines taches ; la spécificité des sujétions n'est énoncée par aucune texte ni jurisprudence ; le critère proposé par la commune est l'impact sur la santé physique ou mentale de l'agent ; selon la préfecture, l'application du dispositif de sujétion ne se justifierait que dans la mesure où l'impact sur la santé serait réduit par d'autres moyens ; cette subsidiarité n'est prévue par aucun texte ; l'analyse des fonctions de chaque agent réalisé par les services de prévention ont tenu compte des dispositifs de prévention mis en place ; en l'espèce le dispositif retenu par la commune basé sur le document unique de prévention des risques professionnels est parfaitement régulier : pour chaque service et chaque fonction une analyse a été faite. 
 - le moyen du lien entre fonctions et sujétions est inopérant dès lors que la détermination des fonctions relève de la seule compétence de l'autorité territoriale ; le moyen manque en fait eu égard au tableau de cotation ; 
 - la préfecture ne démontre aucune disproportion dans la réduction opérée sur le fondement des sujétions considérés ; 
 - concernant la journée de solidarité, la troisième modalité a été mise en œuvre ; rien ne s'oppose à ce qu'elle soit accomplie sous la forme de 2 minutes de travail supplémentaires par   jour ; 
 - les conclusions concernant le règlement intérieur sont irrecevables ; il n'y a pas de lien suffisant entre cet acte et la délibération ; 
 - elles sont infondées, le principe de parité ne trouvant pas à s'appliquer s'agissant des autorisations spéciales d'absence ; la cadre juridique des autorisations spéciales d'absence applicables aux agents de l'Etat n'est pas un texte réglementaire.  
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée sous le numéro 2309586 par laquelle le préfet du Val-de-Marne demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la fonction publique ;  
 - la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ; 
 - le décret n°2000-815 du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature ;  
 - le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale ; 
 - la décision n° 2022-1006 QPC du 29 juillet 2022 par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution la première phrase du premier alinéa du paragraphe I de l'article 47 de la loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Guillou, premier conseiller honoraire, pour statuer sur les demandes de référés. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique tenue le 6 octobre 2023 en présence de Mme Aubret, greffière d'audience, M. Guillou a lu son rapport et entendu les observations de : 
 - Mes Belbol et Chambrillon représentant la préfète du Val-de-Marne qui concluent aux mêmes fins que le déféré par les mêmes moyens et ajoute que ledit déféré est parfaitement recevable, les délais de recours étant des délais francs ; 
 - Me Cadoux, substituant Me Carrère représentant la commune d'Ivry-sur-Seine, qui a maintenu les termes du mémoire en défense. 
 Le juge des référés a clos l'instruction à l'issue de l'audience. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : 
 1. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : " Art. L. 2131-6, alinéa 3.-Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. " () ". 
 2. Par une délibération du 15 décembre 2022, le conseil municipal d'Ivry-sur-Seine, suite à une précédente ordonnance n°2201182 du juge des référés du présent tribunal et à une demande d'exécution de cette ordonnance par la préfète du Val-de-Marne a adopté une réglementation du temps de travail du personnel en reconnaissant dans son article 1er différents cycles de travail distincts au sein de ses services dont sept cycles à borne hebdomadaire et trois cycles de travail annualisées ; dans son article 2, il détermine trois groupes de niveaux des agents en fonction des contraintes particulières des métiers exercés auxquels est appliquée une réduction de la durée annuelle de 1607 heures du temps de travail fixé respectivement à 1582 heures, 1561 heures et 1540 heures ; dans son article 3, il reconnaît neufs jours au maximum de sujétions particulières pouvant être modulées en fonction de l'exposition aux facteurs de contrainte particulière d'exercice des missions retenues ; dans son article 4, il abroge sa précédente délibération sur le temps de travail des agents de la commune ; dans son article 5, il approuve l'avenant au règlement intérieur joint en annexe. Par une lettre reçue par la commune le 15 mai 2023, la préfète du  
 Val-de-Marne a formé un recours gracieux à l'encontre cette délibération. Par une requête enregistrée le 15 septembre 2023, la préfète du Val-de-Marne a donc demandé au juge des référés la suspension de la délibération litigieuse et de la décision du refus du maire de modifier le règlement intérieur et de la collectivité de l'abroger.  
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 554-1 du code de justice administrative 
 3. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : " Art. L. 2131-6, alinéa 3.- Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes d'autres collectivités ou établissements suivent, de même, les règles fixées par les articles L. 2541-22, L. 2561-1, L. 3132-1, L. 4142-1,  
 L. 4411-1, L. 4421-1, L. 4431-1, L. 5211-3, L. 5421-2, L. 5711-1 et L. 5721-4 du code général des collectivités territoriales. () ".  
 4. En vue de l'harmonisation de la durée du temps de travail au sein des fonctions publiques, l'article 47 de la loi du 6 août 2019 susvisée de transformation de la fonction publique imposent aux collectivités territoriales qui en ont fait usage de fixer, par une délibération prise dans le délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, les règles relatives au temps de travail de leurs agents dans les limites applicables à ceux de l'État. En premier lieu, en adoptant ces dispositions, le législateur a entendu contribuer à l'harmonisation de la durée du temps de travail au sein de la fonction publique territoriale ainsi qu'avec la fonction publique de l'État afin de réduire les inégalités entre les agents et faciliter leur mobilité. Ce faisant, il a poursuivi un objectif d'intérêt général. En second lieu, d'une part, les dispositions contestées se bornent, en matière d'emploi, d'organisation du travail et de gestion de leurs personnels, à encadrer la compétence des collectivités territoriales pour fixer les règles relatives au temps de travail de leurs agents. D'autre part, les collectivités territoriales qui avaient maintenu des régimes dérogatoires demeurent libres, comme les autres collectivités, de définir des régimes de travail spécifiques pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions de leurs agents. 
 5. Aux termes d'une part de l'article L. 611-1 du code général de la fonction publique : " La durée du travail effectif des agents de l'Etat est celle fixée à l'article L. 3121-27 du code du travail, sans préjudice des dispositions statutaires fixant les obligations de service pour les personnels enseignants et de la recherche. Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat précisant notamment les mesures d'adaptation tenant compte des sujétions auxquelles sont soumis certains agents ". Aux termes de l'article L. 611-2 du même code, qui a repris les termes de l'article 7-1 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents territoriaux sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'Etat, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. Les modalités d'application du présent article sont fixées par un décret en Conseil d'Etat, qui prévoit notamment les conditions dans lesquelles la collectivité ou l'établissement peut, par délibération, proposer une compensation financière d'un montant identique à celle dont peuvent bénéficier les agents de l'Etat, en contrepartie des jours inscrits à leur compte épargne temps ". 
 6. Aux termes de l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 susvisé, pris pour l'application de l'article 7-1 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 et relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail applicables aux agents des collectivités territoriales et des établissements publics en relevant sont déterminées dans les conditions prévues par le décret du 25 août 2000 susvisé () ". L'article 2 du même texte poursuit, dans sa version applicable à la date de la délibération contestée : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux ". Aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique de l'Etat et dans la magistrature : " La durée de travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat ()./ Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. / Cette durée est susceptible d'être réduite () pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux ". 
 Concernant la délibération : 
 Sur la recevabilité : 
 7. Les délais de recours fixés par les textes réglementaires étant des délais francs, la fin de non-recevoir soulevée en défense tirée de la tardiveté de la requête ne peut qu'être écartée. 
 Sur le doute sérieux : 
 8. Il ressort des pièces du dossier au préalable ainsi que l'a mentionnée la préfète du  
 Val-de-Marne dans ses écritures qu'aucun des agents de la collectivité, et notamment même pas les titulaires des emplois fonctionnels (directeur général des services et directeurs généraux adjoints des services) ne sont soumis au temps de travail normal de 1607 heures mais bénéficient d'un régime dérogatoire ; dès lors eu égard aux conséquences de cette délibération et ainsi que le soulève la préfète du Val-de-Marne un doute sérieux existe quant à sa légalité tant sur son degré de clarté et de précision - elle définit en effet de manière générale dix cycles de travail en distinguant uniquement les personnels encadrants, sans faire référence à leurs horaires de travail, aux bornes quotidiennes de leurs journées de travail et aux modalités de repos et de pause, ni même d'ailleurs de les préciser, à l'exception pour sept cycles sur dix de l'indication d'une borne hebdomadaire - que sur la notion de sujétion assimilée par la délibération aux risques professionnels recensés dans le document unique : ces deux notions ne répondent pas à la même définition : les contraintes liées notamment à l'exercice normal des fonctions et les risques psycho sociaux ne sont pas des sujétions particulières en lien avec les fonctions au sens des textes réglementaires sur le temps de travail ; dès lors, en l'état de l'instruction, l'exécution de la délibération litigieuse doit être suspendue. 
 9. l'article L. 621-10 du code général de la fonction publique dispose : " La journée de solidarité prévue à l'article L. 3133-7 du code du travail peut être accomplie par les agents publics selon l'une des modalités suivantes : 
 1° Soit le travail d'un jour férié précédemment chômé autre que le 1er mai ; 
 2° Soit le travail d'un jour de réduction du temps de travail tel que prévu par les règles en vigueur ; 
 3° Soit toute autre modalité permettant le travail de sept heures précédemment non travaillées, à l'exclusion des jours de congé annuel. ". 
 L'article L. 621-11 dudit code dispose : La journée de solidarité est fixée :() 
 2° Dans la fonction publique territoriale, par une délibération de l'organe exécutif de l'assemblée territoriale compétente, après avis du comité social territorial concerné ;() 
 10. La délibération reste muette sur la modalité d'accomplissement de la journée de solidarité de l'article L. 621-10 précité mais le maire a précisé en réponse à la préfète du Val-de-Marne qu'elle s'effectuerait à raison de deux minutes de plus de temps de travail par journée travaillée en application du 3° dudit article, mais comme précédemment dit, la commune ne définit aucune borne journalière de temps de travail ; si elle a précisé lors de l'audience que l'ensemble des agents sont soumis à un dispositif d'enregistrement du temps, elle ne l'établit par aucune pièce du dossier ni le paramétrage en ce sens de cet outil ; dès lors un doute sérieux existe quant à la légalité de cette modalité d'instauration sur l'année de sept heures de travail supplémentaires par rapport aux obligations préexistantes et sur l'effectivité de sa mise en œuvre : l'exécution de la délibération de l'organe exécutif de l'assemblée territoriale sera suspendue sur ce point. 
 Concernant le refus de modification et d'abrogation du règlement intérieur : 
 Sur la recevabilité :  
 11. Dans la mesure où l'article 5 de la délibération litigieuse, approuve un avenant au règlement intérieur, la commune n'est pas fondée en défense à soutenir que le refus de modification du règlement intérieur concernant les autorisations spéciales d'absence serait étranger au régime du temps de travail des agents de la collectivité : la fin de non-recevoir sera écartée.  
 Sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 12. Ce règlement octroyant la possibilité de bénéficier de huit jours d'autorisation spéciales d'absence pour un mariage ou un pacte civil de solidarité alors que seul cinq jours peuvent être octroyés pour les agents de l'Etat, au regard du principe de parité entre fonctions publiques, un doute sérieux existe quant à sa légalité. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 13. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ".  
 14. La présente décision implique nécessairement que la délibération du conseil municipal d'Ivry-sur-Seine et la décision du maire de refus d'abroger le règlement intérieur relatif au temps de travail des agents de commune soient suspendues et qu'il soit enjoint à la collectivité d'abroger le dit règlement.  
 Sur les conclusions relatives aux frais d'instance : 
 15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions de la commune d'Ivry-sur-Seine dirigées contre l'État qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La délibération Personnel 43) réglementation du temps de travail du conseil municipal de la commune d'Ivry-sur-Seine en date du 15 décembre 2022 et la décision de refus du maire d'Ivry-sur-Seine de modifier le règlement intérieur sont suspendues. 
 Article 2 : Il est enjoint à la commune d'Ivry-sur-Seine d'abroger son règlement intérieur. 
 Article 3 :  Les conclusions de la commune d'Ivry-sur-Seine présentées au titre de l'article  
 L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la préfète du Val-de-Marne et à la commune d'Ivry-sur-Seine. 
 Le juge des référés, 
 Signé : J.R. GuillouLa greffière, 
 Signé : S. Aubret 
 La République mande et ordonne à la préfète du Val-de-Marne en ce qui la concerne ou à tous ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 N°2309557