TA78 · 7éme chambre — 19 août 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 novembre 2023 et 6 juin 2024, l'association pour la sauvegarde, la protection de l'environnement naturel et du cadre de vie de Sainte-Mesme (ASPEN), Mme E D, M. H B et Mme G C, représentés par Me Ingrid Van Elslande, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 3 octobre 2023 par laquelle le conseil municipal de Sainte-Mesme a approuvé la modification de son plan local d'urbanisme (PLU) ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Mesme une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la requête est recevable ; ils ont intérêt à agir ;  
 - en application de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, c'est la procédure de révision qui aurait dû être suivie, dès lors que les modifications apportées ont pour effet de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ; 
 - l'enquête publique s'est déroulée de manière irrégulière ; l'arrêté du 14 avril 2023 et l'avis d'enquête publique ne précisent pas les caractéristiques du projet ; les conditions de l'enquête n'ont pas été fixées de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population ; l'enquête ne s'est pas déroulée sur 35 jours consécutifs ; le public n'a pas été en mesure de participer et de s'exprimer librement aux permanences du commissaire-enquêteur ; aucune réunion publique n'a été tenue avant le 21 septembre 2023 ; 
 - le rapport du commissaire-enquêteur est irrégulier ; il ne relate pas de façon sincère le déroulement et les résultats de l'enquête publique ; les conclusions sont insuffisamment motivées ;  
 - les membres du conseil municipal n'ont pas été suffisamment informés, en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; ils n'ont pas eu communication des documents nécessaires pour se prononcer utilement sur la délibération du 3 octobre 2023 ; les informations dont ils ont bénéficié sont parcellaires, inexactes et ne reflètent pas la réalité du projet ; 
 - en méconnaissance de l'article L.2131-11 du code général des collectivités territoriales, M. F, intéressé à l'affaire, a participé à l'élaboration et au vote de la délibération ; 
 - la modification du PLU est en contradiction avec les orientations du PADD ; elle augmente l'emprise au sol de manière significative et porte atteinte à l'environnement paysager de la commune ; elle modifie les règles relatives aux polygones d'implantation en zone Uh ; elle modifie la profondeur maximale d'implantation de la construction principale en zone Ua et porte atteinte au patrimoine naturel et culturel en centre-bourg ; elle modifie les règles relatives aux caractéristiques des clôtures sur voie et porte atteinte à la mise en valeur des espaces végétalisés ; elle augmente les droits à construire sur la commune et densifie les constructions ;  
 - elle est entachée de détournement de pouvoir ; la modification a été adoptée dans le but de faciliter un projet communal de lotissement ainsi que d'accroître les effectifs de l'école.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 mai et 20 juin 2024, la commune de Sainte-Mesme, représentée par Me Jérôme Léon, conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la mise à la charge des requérants de la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 La clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 10 juillet 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Fejérdy, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Le Vaillant, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Nguyen Khac, représentant les requérants, et de Me Gagnet, représentant la commune de Sainte-Mesme. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par délibération du 3 octobre 2023, le conseil municipal de Sainte-Mesme a adopté la modification n°1 de son plan local d'urbanisme, adopté en 2018. L'association ASPEN, Mme D, M. B et Mme C demandent l'annulation de cette délibération.  
 Sur la régularité de l'enquête publique : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / Cet avis précise : / -l'objet de l'enquête ; / -la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et des autorités compétentes pour statuer ; / -le nom et les qualités du commissaire enquêteur ou des membres de la commission d'enquête ; / -la date d'ouverture de l'enquête, sa durée et ses modalités ; / -l'adresse du ou des sites internet sur lequel le dossier d'enquête peut être consulté ; / -le (ou les) lieu (x) ainsi que les horaires où le dossier de l'enquête peut être consulté sur support papier et le registre d'enquête accessible au public ; / -le ou les points et les horaires d'accès où le dossier de l'enquête publique peut être consulté sur un poste informatique ; / -la ou les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. () " Aux termes de l'article R. 123-9 de ce code : " I. L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : / 1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées () ". 
 3. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique fait état de l'organisation du 2 mai au 12 juin 2023 d'une enquête publique sur le projet de modification du PLU de la commune de Sainte-Mesme et mentionne notamment les modalités de consultation du dossier mis à disposition du public. Il en est de même de l'arrêté du 14 avril 2023 par lequel le maire a ordonné l'ouverture d'une enquête publique portant sur la modification du PLU. Eu égard à l'objet de la délibération pouvant être adoptée au terme de cette procédure, cet avis et cet arrêté étaient suffisamment précis quant aux caractéristiques principales du projet, au regard des dispositions du code de l'environnement citées au point précédent. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de l'avis et de l'arrêté d'enquête publique doit être écarté. 
 4. En second lieu, aux termes de l'article R. 123-10 du code de l'environnement : " Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l'exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. () " 
 5. Il ressort des pièces du dossier que l'enquête publique a été organisée du 2 mai au 12 juin 2023 et que, d'une part, les permanences du commissaire enquêteur se sont déroulées le mardi 9 mai de 9h à 12h, le lundi 22 mai de 9h à 12h et le lundi 12 juin de 14h à 18h30 au sein de la mairie. D'autre part, le dossier d'enquête publique et le registre étaient à la disposition du public les lundis et jeudis de 14h à 18h30 et les mardis et vendredis de 14h à 18h. Enfin, durant toute la durée de l'enquête, le public pouvait consulter le dossier d'enquête publique sur le site internet de la commune et il était possible d'envoyer à une adresse électronique ou une adresse postale toute observation, proposition et contre-proposition. Dans ces circonstances, alors que l'organisation  en semaine et pendant les horaires de bureau des permanences du commissaire-enquêteur n'est pas interdite par les textes cités au point 4 et ne saurait, par elle-même, constituer un vice de la procédure d'enquête, le public doit être regardé comme ayant été mis à même de participer, dans des conditions satisfaisantes, à l'enquête publique. 
 6. En troisième lieu, les requérants font valoir que l'enquête ne s'est pas déroulée sur 35 jours consécutifs, dès lors que la mairie a été fermée du 17 au 21 mai 2023 ainsi que le 12 juin 2023. Toutefois, même en tenant compte de ces jours de fermeture, il est  constant que l'enquête publique a duré 30 jours, ce qui correspond à la durée minimale fixée par l'article L. 123-9 du code de l'environnement.  
 7. En quatrième lieu, si les requérants soutiennent que le public n'a pas été en mesure de s'exprimer librement devant le commissaire-enquêteur, celui-ci étant systématiquement accompagné pendant ses permanences par le maire ou l'un de ses adjoints, ils n'apportent aucun élément de nature à établir la réalité de leurs affirmations.  
 8. En cinquième lieu, la circonstance qu'aucune réunion publique n'ait eu lieu avant le 21 septembre 2023, alors que la tenue d'une telle réunion n'est qu'une option ouverte au commissaire enquêteur par l'article R. 123-17 du code de l'environnement, est sans incidence sur la régularité de l'enquête publique.  
 Sur la régularité du rapport du commissaire-enquêteur :  
 9. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () " 
 10. En premier lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le rapport, qui fait état d'une information suffisante du public, ainsi que de la présence d' " avis partagés " parmi les habitants devant le projet de modification du PLU, reflète de façon sincère le déroulement et les résultats de l'enquête publique.  
 11. En second lieu, il ressort des pièces du dossier qu'après avoir présenté le déroulement de l'enquête publique, le commissaire-enquêteur présente dans son rapport le projet de modification du PLU, puis exprime son avis favorable, assorti d'une réserve et de quatre recommandations. La circonstance qu'il se soit approprié certaines observations produites par la commune ou, dans d'autres cas, des habitants de celle-ci, n'est pas de nature à entacher son avis d'un défaut de motivation ou d'un manquement à son obligation d'impartialité, dès lors qu'il ressort du dossier qu'il a formulé un avis personnel et circonstancié.  
 Sur l'information des membres de conseil municipal préalablement à la séance du 3 octobre 2023 : 
 12. Aux termes de l'article L.2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. "  
 13. Les membres du conseil municipal tiennent de leur qualité de membres de l'assemblée municipale appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés de tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat et ils doivent disposer des projets de délibérations et des documents préparatoires qui les accompagnent au début des séances au cours desquelles ces projets doivent être soumis au vote du conseil municipal. 
 14. Il ressort des pièces du dossier que la convocation à la séance du conseil municipal du 3 octobre 2023 qui a été adressée aux conseillers municipaux de la commune de Sainte-Mesme, commune de moins de 3 500 habitants, mentionnait dans l'ordre du jour, entre autres, la modification du plan local d'urbanisme, et était accompagnée du projet de délibération. Si aucun autre document relatif à cette question n'a été transmis aux conseillers municipaux  préalablement à la tenue du conseil municipal, le code général des collectivités territoriales n'exige toutefois aucune note de synthèse pour les communes de moins de 3 500 habitants. Par ailleurs, il n'est pas utilement contesté que toutes les informations utiles ont été délivrées aux conseillers municipaux lors de la séance du conseil municipal, ce qui leur permettait d'être suffisamment informés de la proposition de modification du PLU.  
 Sur la participation d'un membre intéressé à l'affaire :  
 15. Aux termes de l'article L.2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. () "  
 16. Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.  
 17. La délibération litigieuse détermine des règles d'urbanisme dont le champ d'application s'étend à l'ensemble des zones urbanisées de la commune, en y augmentant, notamment, l'emprise au sol maximale autorisée. Il ressort des pièces du dossier que plusieurs membres du conseil municipal, dont deux des requérants, étaient propriétaires de terrains concernés par cette modification. La seule circonstance que M. A F, également conseiller municipal, soit lui aussi propriétaire de plusieurs parcelles situées en zone Uh n'est pas de nature à entraîner, par elle-même, l'illégalité de cette délibération. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que, du fait de l'influence qu'aurait exercée cet élu, également en charge de la commission d'urbanisme qui a mené les travaux préparatoires, la modification du règlement de l'ensemble des zones urbaines sur le point de l'emprise maximale autorisée aurait été élaborée pour répondre à ses intérêts personnels, ne se confondant pas avec les intérêts de la généralité des habitants de la commune. En particulier, il ressort d'une lettre du préfet des Yvelines en date du 20 novembre 2023, que l'évolution ainsi décidée de l'emprise maximale autorisée va " dans le sens des politiques publiques portées par l'Etat en matière d'aménagement durable du territoire ", en permettant un effort de densification du village pour limiter l'extension de l'urbanisation sur les espaces naturels, agricoles et forestiers. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération aurait été adoptée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.  
 Sur le défaut de recours à la procédure de révision : 
 18. Aux termes de l'article L153-31 du code de l'urbanisme : " I.-Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; () ". Aux termes de l'article L.153-36 du même code : / " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application du I de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. " 
 19. Il ressort des pièces du dossier que le PADD, qui affiche l'objectif de " maîtriser le développement dans le respect du cadre de vie ", le décline sur plusieurs plans, parmi lesquels " contenir l'enveloppe urbaine existante en évitant le mitage et l'étalement urbain ", " occuper les espaces en creux disponibles au sein des enveloppes bâties ", " encadrer l'aménagement des hameaux en maintenant leur identité ", ou encore " opérer le développement uniquement sur le village ". Si la modification du PLU litigieuse, qui assouplit notamment les règles d'emprise au sol maximale autorisées sur les parcelles situées en zone urbaine, permet ainsi une certaine densification de ces zones, elle n'a pas pour effet de rendre constructibles des parcelles qui ne l'étaient pas, ni par conséquent d'étendre les hameaux, et s'inscrit ainsi dans le cadre des objectifs rappelés précédemment. Par ailleurs, l'assouplissement des règles relatives aux " polygones d'implantation " des constructions en zone Uh, qui peuvent désormais être déplacés sur la parcelle, et dont la forme peut être modifiée en fonction de la configuration du projet de construction, n'est pas susceptible de porter atteinte à l'identité visuelle du hameau, qui n'est caractérisé par aucune trame de constructions particulière, et dans lequel les espaces verts et les jardins d'intérêt identifiés au document graphique du PLU restent protégés. Cette modification n'est donc pas contradictoire avec l'objectif de " préserver et valoriser le patrimoine naturel et culturel ". De même, l'augmentation de la profondeur maximale d'implantation de la construction principale en zone Ua, qui s'accompagne de la définition d'une emprise minimale végétalisée de 20% de la surface de pleine terre et ne remet pas en cause l'alignement des constructions, n'est pas susceptible de porter atteinte au patrimoine naturel et culturel en centre-bourg. Si les requérants soutiennent que la modification des règles relatives aux clôtures sur voie, pour lesquelles seuls un mur maçonné ou un muret surmonté d'une grille sont désormais possibles en zone Ua et Uaa, porte atteinte au patrimoine naturel et culturel de la commune, ils n'établissent pas en quoi les clôtures en haie végétale feraient partie de ce patrimoine. La modification du PLU n'avait donc pas pour objet ni pour conséquence de changer les orientations définies par le PADD, et le conseil municipal a pu, sans méconnaître les dispositions de l'article L.153-31 du code de l'urbanisme, choisir la procédure de la modification.  
 Sur la contradiction avec les objectifs du PADD : 
 20. Aux termes de l'article L.151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L.101-1 à L.101-3 ".  
 21. Pour les mêmes motifs qu'indiqués au point 19, la modification du PLU n'est pas contradictoire avec les orientations générales et les objectifs du PADD.  
 Sur le détournement de pouvoir :  
 22. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 3 octobre 2023 et de la " note d'information " distribuée en préparation de la réunion publique, que si la réalisation d'un projet de lotissement sur un terrain dont est propriétaire la commune d'une part, et le maintien des effectifs de l'école municipale d'autre part, ont été présentés comme des objectifs dont l'atteinte serait facilitée par la modification litigieuse du PLU, il ne s'agit pas des deux seuls éléments ayant motivé cette modification, justifiée avant tout par l'objectif de permettre une densification modérée de la commune, en conformité notamment avec le schéma directeur régional d'Ile de France, tout en limitant l'extension de l'urbanisation sur les espaces naturels, agricoles et forestiers. Dès lors, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.  
 23. Il résulte de tout ce qui précède que l'ASPEN et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 3 octobre 2023.  
 Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative :  
 8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Sainte-Mesme au titre des frais exposées par elle et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'ASPEN et autres est rejetée. 
 Article 2 : Les requérants verseront, solidairement, à la commune de Sainte-Mesme la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié  Mme E D, M. H B et Mme G C, et à la commune de Sainte-Mesme. 
 Délibéré après l'audience du 3 juillet 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Mauny, président, 
 - Mme Fejérdy, première conseillère, 
 - M. Lutz, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 août 2025. 
 La rapporteure, 
                          
                      Signé 
 B. Fejérdy 
 Le président, 
 Signé 
 O. Mauny 
 La greffière, 
 Signé 
 C. Benoit-Lamaitrie 
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.