TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 27 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 7 juillet 2023 et le 20 juillet 2023, le syndicat des copropriétaires du clos de la Rivaudière, représenté par Me Leraisnable, demande au juge des référés dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté PA4416222Z0005 du 18 avril 2023 par lequel le maire de la commune de Saint Herblain a délivré un permis d'aménager un terrain d'insertion pour les populations migrantes d'Europe de l'est, situé rue Julian Grimau au lieudit L'Ormelière et cadastré section EB n° 373 ;  
 2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Herblain une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la requête est recevable ; le syndicat a intérêt à agir au sens de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme: le terrain d'assiette du projet est situé à la résidence du Clos de la Rivaudière et à moins de 100 mètres ; le projet va modifier l'environnement immédiat des propriétaires voisins et aggraver les risques pour la sécurité des riverains en augmentant la circulation sur la voie d'accès très étroite ; le syndic a qualité pour agir dans la présente instance aux termes de l'article 55 du décret du 17 mars 1967 ;  
 -  la condition d'urgence est présumée en application de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme ; par ailleurs, la commune de Saint Herblain a informé les riverains que les travaux autorisés par le permis contesté devaient démarrer le 4 juillet 2023 ;  
 - il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision litigieuse : 
 * l'arrêté est entaché d'incompétence à défaut pour la commune de justifier que son signataire disposait d'une délégation régulière ; 
 * l'arrêté est entaché d'un vice de procédure dès lors que la concertation du public n'a pas été organisée selon les formes et procédures prescrites aux articles L. 130-2 et L. 300-2 du code de l'urbanisme ; la concertation du public concerné par le projet s'est tenue après le dépôt de la demande du permis d'aménager alors que la commune avait fait de cette concertation un préalable indispensable à la poursuite du projet ; la commune de Saint Herblain qui n'a pas conservé ni enregistré les observations des personnes présentes lors de la réunion organisée le 2 mars 2023, l'a privé d'une garantie ; le refus d'établir un bilan de la concertation a nécessairement eu une influence sur le sens de la décision ;  
 * une déclaration préalable de division de la parcelle cadastrée EB 373 était requise avant de déposer une demande de permis d'aménager dès lors que le projet ne porte que sur une partie de la parcelle EB 373 ; cette division entre dans le champ d'application de l'article L. 442-3 du code de l'urbanisme ; 
 * l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article A.2.5 du règlement du plan local d'urbanisme métropolitain (PLUm) ; cet article, applicable à la zone A, dans laquelle se situe le terrain d'implantation choisi pour le projet d'aménagement, appartenant au sous-secteur Acl4 prévoit qu'y sont réalisables les constructions, extensions, réhabilitation d' " équipements d'intérêts collectifs et services publics " ; le projet d'aménagement contesté ne correspond pas à la notion d'équipement d'intérêt collectif et services publics et ne correspond à aucune des sous-destinations qui y sont associées ; la vocation principale d'habitat fait obstacle à ce que l'aménagement en cause reçoive cette qualification au sens du PLUm ; la présentation du projet et les modalités d'accueil des populations concernées ne correspondent en rien à une aire d'accueil des gens du voyage ;  
 * l'arrêté porte atteinte à la conservation d'un espace paysager à protéger puisqu'il implique la percée du talus existant pour créer un accès vers la rue Julian Grimau, l'imperméabilisation de 1 673 m² et une pollution liée à la circulation des véhicules ; 
 * l'arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et de l'article A.2. du règlement du PLUm dès lors que l'aménagement projeté, qui se situe dans un vaste ensemble agricole et naturel et à proximité de cinq éléments bâtis repérés par le règlement du PLUm, leur portera atteinte eu égard à ses caractéristiques propres ;  
 * l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et celles de l'article C.1.2 du règlement du PLUm ; l'accès au projet est prévu par une voie publique, ouverte à la circulation automobile, qui n'est bordée d'aucun trottoir du côté du terrain d'assiette du projet qui accueillera des familles ; l'ensemble des arbres et de la végétation bordant cette voie crée de mauvaises conditions de visibilité ; le stationnement du camion de ramassage des déchets sur cette voie rendra dangereuse les manœuvres de dépassement ; la proximité entre une canalisation de gaz et le terrain d'assiette du projet menace directement la sécurité des populations accueillies ;  
 * l'arrêté est incompatible avec les recommandations de l'orientation d'aménagement et de programmation trame verte et bleu relatives aux zones inondables ; alors que le projet contesté a vocation à s'implanter sur un terrain soumis à un risque d'inondation par ruissellement, le permis d'aménager ne prévoit aucune disposition relative à un risque d'inondation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2023, la commune de Saint-Herblain, représentée par son maire, représentée par Me Vic conclut au rejet de la requête et demande en outre qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune soutient que : 
 - la requête est irrecevable est irrecevable au regard des dispositions de l'article R. 600-4 du code de l'urbanisme ; aucune des pièces mentionnées à cet article, ni le règlement de copropriété n'ont été produits ; 
 - la SAS Immo qui se prévaut de la qualité de syndic régulièrement habilité par le syndicat des copropriétaires du clos de la Rivaudière ne justifie pas de cette qualité ;  
 - le syndicat ne justifie pas de son intêrêt à agir ; le terrain d'assiette du projet est séparé des bâtiments de la copropriété par la route départementale 75, une piste cyclable et la rue des villages ; l'accès au terrain d'insertion temporaire s'effectuera depuis la rue Julian Grimau, en face de la zone d'activités de sorte qu'il n'est pas de nature à affecter directement des conditions d'utilisation et de jouissance des copropriétaires de la résidence du Clos de Rivaudière 
 - la condition d'urgence n'est pas remplie compte tenu l'intérêt public qui s'attache à la création de ce terrain d'insertion temporaire ; l'un des cinq engagements de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté vise à garantir les droits fondamentaux des enfants, ce qui se traduit notamment dans la politique de résorption des bidonvilles ; l'aménagement en litige correspond à la mise en œuvre d'une politique d'action sociale, encadrée via le dispositif de la maitrise d'œuvre urbaine et sociale, qui s'inscrit dans le cadre de la démarche partenariale entre l'Etat, le département de la Loire-Atlantique, Nantes Métropole et les communes membres, pour résorber les campements illicites et les bidonvilles présents sur l'aire métropolitaine ; le terrain d'insertion temporaire doit garantir un habitat transitoire pour des ménages en voie d'intégration et d'insertion avant de pouvoir prétendre accéder à un logement de droit commun ; c'est ce que prévoit expressément l'instruction du Gouvernement du 25 janvier 2018 visant à donner une nouvelle impulsion à la résorption des campements illicites et des bidonvilles ; 
 - il n'existe pas de doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué : 
 * il est justifié de la compétence du signataire du permis d'aménager par la production de la délégation de signature du 18 décembre 2020, régulièrement publiée et affichée ;  
 * le projet contesté n'entre dans le champ d'application ni de l'article L. 103-2, ni de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ; la commune de Saint Herblain n'a pas entendu soumettre volontairement la création du terrain d'insertion temporaire à une participation du public ; la réunion publique qui s'est tenue le 2 mars 2023 n'avait pas pour but de présenter le projet d'aménagement mais le projet d'action sociale ; 
 * le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme est inopérant ; la parcelle cadastrée EB 373 n'a fait l'objet d'aucune division parcellaire et n'entre pas dans le champ d'application du lotissement ; la construction réalisée par un maître d'ouvrage en vue de la location sur un même terrain de plusieurs habitations sans division foncière ne constitue pas un lotissement ;  
 * le projet d'aménagement est conforme à la vocation du sous-secteur Acl4 tel que défini par le règlement du PLUm de Nantes Métropole ; il consiste à aménager un terrain qui appartient au domaine public de la commune de Saint Herblain, sous sa maitrise d'ouvrage publique, destiné à accueillir des populations migrantes de l'Est afin de leur offrir un logement temporaire en vue de les accompagner dans l'accès à l'emploi, à la santé, à la scolarisation, accompagné d'un service social et d'orientation ;  
 * le projet ne porte pas atteinte aux paysages ; il a été conçu avec une implantation de quatorze mobil-homes de façon circulaire pour ne pas empiéter sur le périmètre de l'espace paysager à protéger ; il en est de même pour l'accès au terrain depuis la rue ; huit arbres de haute tige vont être plantés ; les mobil-homes ne seront pas visibles depuis l'espace public. 
 * le maire de la commune n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en délivrant le permis d'aménager litigieux au regard des dispositions des articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et de l'article A.2. du règlement du PLUm ; le terrain d'assiette du projet est classé en sous-secteur Acl4, dont la vocation est d'accueillir des équipements publics ; il se situe le long de la RD 75, voie qui supporte un trafic important en raison de la proximité de la zone d'activités située le long de cette voie et de l'autre côté de la rue Julian Grimau qui dessert le terrain d'insertion temporaire ; le secteur ne présente aucun intérêt paysager particulier, mais se caractérise, tout au contraire, par sa très forte hétérogénéité ; la présence, au sud et à l'ouest, de deux constructions identifiées au règlement graphique du PLUm en tant que " patrimoine bâti ", n'induit aucune conséquence réglementaire particulière sur le projet contesté ;  
 * le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et de l'article C.1.2. du règlement du PLUm doit être écarté ; , un aménagement de voirie est programmé en vue d'assurer un accès sécurisé pour les piétons au terrain d'insertion temporaire ainsi qu'une aire de présentation ; le pôle d'exploitation Centre Atlantique GRTgaz, qui a été consulté dans le cadre de l'instruction du dossier de permis d'aménager, a émis un avis favorable assorti d'une prescription le 24 janvier 2023 ;  
 * le moyen tiré de l'incompatibilité avec les recommandations de l'orientation d'aménagement et de programmation trame verte et bleu relatives aux zones inondables doit être rejeté ; l'emprise du terrain d'insertion temporaire ne se situe pas dans une zone inondable ; il ressort de l'avis de Nantes Métropole qu'un ouvrage de stockage enterré est programmé au titre de la gestion des eaux pluviales et afin de prévenir tout risque d'inondation par ruissellement. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 6 juillet 2023 sous le numéro 2309836 par laquelle le syndicat des copropriétaires du clos de la Rivaudière demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Allio-Rousseau, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 20 juillet 2023 à 14 heures :  
 - le rapport de Mme Allio-Rousseau, juge des référés ; 
 - les observations de Me Le Pallabre, substituant Me Leraisnable, avocate du syndicat des copropriétaires du clos de la Rivaudière, qui conclut par les mêmes moyens aux mêmes fins ; elle précise que le syndicat a qualité pour agir et intérêt à l'annulation de l'arrêté dès lors qu'il porte atteinte aux conditions d'occupation et jouissance des biens des copropriétaires et que le projet d'implantation est en co-visibilité avec certaines propriétés ; le projet d'aménagement de la commune de Saint-Herblain qui a pour objet l'installation, le calage et le raccordement de 15 mobil-homes relève d'autres sous-secteurs que celui défini pour la zone Acl4 ; il s'agit d'une opération ayant pour objet de fournir un habitat ou un hébergement aux personnes accueillies, même à titre temporaire ; l'enjeu paysager du projet n'est pas négligeable, dès lors que le terrain se raccroche à l'ouest et à au sud à un espace naturel ; le projet souffre d'un défaut d'insertion paysagère certain ;  
 - et les observations de Me Auriau, substituant Me Vic, avocate de la commune de Saint Herblain qui conclut par les mêmes moyens au rejet de la requête ; elle ajoute que l'intérêt à agir du syndicat n'est pas établi dès lors que la copropriété se situe de l'autre côté de la route départementale 75 et à au moins 100 mètres du projet ; les aménagements en litige sont réalisés en vue de mettre en œuvre une politique d'action sociale, notamment de lutte contre la pauvreté, sur le domaine public de la commune, sous sa maitrise d'ouvrage et à partir de financements publics, et correspondent en conséquence à la réalisation d'" équipements d'intérêts collectifs " autorisés en zone Acl4, qui, selon le lexique du PLUm comprend six sous-destinations, notamment " autres équipements recevant du public "  ; leur objet étant d'accueillir des populations migrantes de l'Est afin de leur offrir un logement temporaire pour les accompagner dans leur insertion sociale, ils correspondent à la sous-destination " autres équipements recevant du public " telle que définie dans le lexique du PLUm, qui ne prévoit pas à cet égard de liste exhaustive ; la fiche technique n°6 produite par le syndicat requérant confirme cette analyse en indiquant que " La sous-destination autres équipements recevant du public recouvre les autres équipements collectifs dont la fonction est l'accueil du public à titre temporaire, pour pratiquer un culte (églises, mosquées, temples ), pour tenir des réunions, publiques, organiser des activités de loisirs ou de fête (salles polyvalentes, maisons de quartier ), assurer la permanence d'un parti politique, d'un syndicat, d'une association, pour accueillir des gens du voyage. " ; le secteur d'implantation est hétérogène ; le projet d'aménagement respecte les contraintes paysagères du secteur. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté PA4416222Z0005 en date du 18 avril 2023, le maire de la commune de Saint Herblain a délivré un permis d'aménager un terrain d'insertion pour les populations migrantes d'Europe de l'est, situé rue Julian Grimau au lieudit L'Ormelière et cadastré section EB n° 373. Ce projet, qui s'inscrit dans la politique de la commune de Saint Herblain de lutte contre les bidonvilles sur son territoire, fortement impacté par les installations des ménages, prévoit, sur une partie de la parcelle lui appartenant, l'installation, le calage et le raccordement, sous sa maîtrise d'ouvrage, de 15 mobil-homes, dont 14 sont prévus à l'habitat social locatif à titre temporaire pouvant accueillir 14 ménages soit environ 50 à 60 personnes et un est réservé à l'association gestionnaire du site. 
 2. Le syndicat des copropriétaires du clos de la Rivaudière demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cet arrêté.  
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 3. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 4. Aucun des moyens invoqués par le syndicat des copropriétaires du clos de la Rivaudière, tels qu'énoncés dans les visas de cette ordonnance, ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté en litige. 
 5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'apprécier l'existence d'une situation d'urgence, que les conclusions à fin de suspension présentées par les requérants doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 6. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint Herblain, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le syndicat requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 7. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Saint Herblain, présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête du syndicat des copropriétaires du clos de la Rivaudière est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint Herblain sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au syndicat des copropriétaires du clos de la Rivaudière et à la commune de Saint Herblain. 
 Fait à Nantes, le 27 juillet 2023. 
 La juge des référés, 
 M.-P. ALLIO-ROUSSEAU       La greffière, 
 G. PEIGNE        
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
   
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,