TA69 · Tribunal Administratif de Lyon — 8 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 décembre 2023 et 4 janvier 2024, les sociétés Duval - Manuel et Millet Investis, représentées par la SELAS Fidal, demandent au juge des référés, dans le dernier état de leurs écritures : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative et jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 23 novembre 2023 par lequel le maire de Villefranche-sur-Saône a fait opposition à la déclaration de travaux déposée par la société Millet Investis ;  
 2°) d'enjoindre au maire de Villefranche-sur-Saône de délivrer à cette société un certificat de non-opposition à déclaration préalable, dans un délai de quinze jours et sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Villefranche-sur-Saône le paiement d'une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - aucune habilitation du maire par le conseil municipal n'étant produite, les écritures en défense présentées par la commune de Villefranche-sur-Saône ne sont pas recevables ;  
 - l'urgence est constituée, dès lors en effet que la promesse de bail commercial du 20 octobre 2023 prévoit une condition suspensive liée à l'obtention d'une autorisation d'urbanisme purgée de tout recours dans un délai de six mois à compter de la conclusion de cette promesse, à peine de caducité ; après l'expiration de ce délai, soit le 20 avril 2024, aucune d'entre elles ne pourra exiger la signature du bail ; en outre, la décision attaquée entraîne pour le propriétaire la perte d'une chance d'obtenir un revenu tiré du loyer du local, ce qui, a moyen terme, pourrait mettre en cause la pérennité de la société ; depuis l'inoccupation du bien et les échecs des tentatives de reprise, celui-ci se dégrade, ce qui affecte l'image de l'ensemble immobilier et est susceptible d'entraîner une baisse substantielle de la valeur locative des autres locaux situés dans cet ensemble et même, à terme, la disparition de ce dernier ; 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué ; en effet : 
 . il n'est pas établi que le signataire de cet arrêté disposait d'une délégation de signature ayant fait l'objet d'une publication et d'une transmission au contrôle de légalité ; si la commune produit en défense l'arrêté de délégation, aucun élément ne permet de justifier d'une publication ou mise en ligne régulière de cet arrêté ; 
 . si les dispositions applicables au secteur Uia du plan local d'urbanisme de la commune de Villefranche-sur-Saône interdisent désormais les commerces, la circonstance qu'une construction existante n'est pas conforme aux dispositions d'un plan local d'urbanisme ne s'oppose pas à la délivrance ultérieure d'une autorisation dans l'hypothèse de travaux qui rendent l'immeuble plus conforme aux dispositions méconnues ou sont étrangers à ces dispositions ; or, un commerce existait précédemment dans le local qui fait l'objet de la déclaration préalable de travaux et la surface de ce local n'est pas modifiée ; le maire ne pouvait se référer à la notion de surface de vente, qui relève d'une législation indépendante ; par suite, l'irrégularité de la construction n'étant pas aggravée par le projet, en s'opposant à celui-ci, le maire a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ;   
 . elles excipent de l'illégalité du plan local d'urbanisme ; en effet, en interdisant les commerces dans le secteur Uia, les auteurs du plan local d'urbanisme ont méconnu les enjeux identifiés dans le rapport de présentation et porté une atteinte disproportionnée et injustifiée aux droits des propriétaires et occupants des locaux commerciaux présents dans ce secteur ; par suite, le classement du terrain d'assiette dans le secteur Uia est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 3 janvier 2024, la commune de Villefranche-sur-Saône, représentée par la SELARL ATV Avocats Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise solidairement à la charge des sociétés requérantes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence n'est pas démontrée, dès lors en effet que la condition suspensive que comporte la promesse de bail commercial est stipulée dans l'intérêt exclusif du bénéficiaire de cette promesse ; ainsi, le défaut de réalisation de cette condition n'aura ni pour objet ni pour effet de rendre cette promesse caduque et de permettre au propriétaire de reprendre sa liberté, mais seulement de permettre à l'une des parties d'exiger de l'autre la signature du bail ; pour ces mêmes raisons, les requérantes ne peuvent soutenir que l'arrêté attaqué a pour conséquence d'entraîner pour la société propriétaire la perte d'une chance d'obtenir un revenu tiré du loyer ; cet arrêté ne peut pas davantage être considéré comme la cause de la dégradation alléguée du bien ; enfin, la baisse invoquée de la valeur locative des autres locaux de l'ensemble immobilier n'est pas démontrée ; 
 - aucun des moyens invoqués n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué ; en effet : 
 . cet arrêté n'est pas entaché d'incompétence ; 
 . si un commerce existait précédemment dans le local qui fait l'objet de la déclaration préalable de travaux, l'autorisation d'urbanisme autorisant l'aménagement d'un nouveau commerce dans ce local ne le rendrait pas plus conforme à la réglementation qui est méconnue, qui interdit les commerces dans le secteur Uia ; les travaux projetés, qui visent à aménager un local commercial, ne sont pas davantage étrangers aux dispositions méconnues, qui interdisent les commerces ; contrairement à ce que soutiennent les sociétés requérantes, le projet a bien pour objet de créer une surface de vente, même si cette surface n'est pas nouvelle ; le moyen tiré de l'erreur manifeste ne pourra ainsi qu'être écarté ; 
 . d'autres zones en dehors du secteur Uia permettent de maintenir l'attractivité commerciale de la périphérie et de répondre aux besoins quotidiens des habitants, conformément à l'objectif indiqué dans le rapport de présentation, ce secteur permettant lui-même de répondre à d'autres besoins identifiés par ce rapport ; par ailleurs, les entreprises recensées dans le secteur Uia ne constituent pas toutes des commerces ; dès lors, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme ne pourra qu'être écarté. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête, enregistrée le 20 décembre 2023 sous le n° 2310925, par laquelle les sociétés Duval - Manuel et Millet Investis demandent au tribunal d'annuler la décision dont elles demandent la suspension dans la présente requête. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Chenevey, président de la 2ème chambre, pour statuer sur les demandes de référé. 
    Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Chenevey, juge des référés ; 
 - Me Lamouille, pour les sociétés requérantes, qui a repris les faits, moyens et conclusions exposés dans la requête, en précisant en outre que ces sociétés admettent que des mesures de publicité suffisantes de l'arrêté de délégation produit en défense ont été accomplies ; 
 - Me Thoinet, pour la commune de Villefranche-sur-Saône, qui a repris les faits, moyens et conclusions exposés dans le mémoire en défense. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
     Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes du 1er alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. " 
 Sur la recevabilité des écritures en défense :  
 2. La commune de Villefranche-sur-Saône a produit en défense la délibération du 23 mai 2020 habilitant le maire à défendre la commune dans les actions intentées contre elle. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par les sociétés requérantes aux écritures en défense de la commune doit, en tout état de cause, être écartée. 
 Sur l'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. En ce qui concerne une décision d'opposition à une déclaration préalable de travaux, il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi d'une demande de suspension, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de cette décision sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. À cette fin, l'urgence s'apprécie objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de chaque espèce, en tenant compte, notamment, des conséquences qui seraient susceptibles de résulter, pour les divers intérêts en présence, de la délivrance d'une décision de non-opposition provisoire à l'issue d'un réexamen de la demande ordonné par le juge des référés. 
 4. La promesse de bail commercial du 20 octobre 2023 conclue entre la société Duval-Manuel, promettant, et la société Millet Investis, bénéficiaire, comporte une condition suspensive, selon laquelle le bénéficiaire devra justifier d'un certificat de décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux purgée de tout recours au plus tard dans les six mois de la conclusion de cette promesse. Il ressort des stipulations de cette dernière, et notamment de celles figurant à la section 1.03 relative à la durée, selon lesquelles " A défaut de levée des conditions suspensives prévues à la présente, le promettant reprendra sa liberté, sans possibilité de recours de la part du bénéficiaire ", que, contrairement à ce que soutient en défense la commune de Villefranche-sur-Saône, cette condition suspensive n'a pas été consentie dans l'intérêt exclusif du bénéficiaire. Dès lors, l'arrêté attaqué étant de nature à faire perdre à la société Millet Investis le bénéfice de la promesse de bail commercial, la condition d'urgence requise par les dispositions précitées de l'article L. 521-1 du code de justice administrative est remplie à l'égard de cette société. La première condition exigée par ces dispositions est par suite satisfaite, sans qu'il soit besoin de savoir si la société Duval-Manuel démontre qu'il existe à son égard une telle situation. 
 Sur le doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué :  
 5. En l'absence des dispositions d'un plan local d'urbanisme spécialement applicables à la modification des constructions existantes, la circonstance qu'une de ces constructions ne soit pas conforme à certaines dispositions du plan ne fait pas obstacle à ce que l'autorité administrative décide de ne pas s'opposer à des travaux ayant donné lieu à une déclaration préalable si ceux-ci doivent rendre la construction plus conforme aux dispositions méconnues ou s'ils sont étrangers à ces dispositions. 
 6. La déclaration préalable de travaux en litige a pour objet de créer une boulangerie. Il est constant que les dispositions de l'article Ui 1 du règlement du plan local d'urbanisme applicables au secteur Uia, dans lequel se situe le terrain d'assiette du projet, interdisent les commerces. Toutefois, les sociétés requérantes soutiennent que, dès lors qu'un commerce existait précédemment dans le local qui fait l'objet de la déclaration préalable de travaux et que la surface de ce local n'est pas modifiée, le maire ne pouvait légalement rejeter la demande, la non-conformité de la construction n'étant pas aggravée par le projet. En l'état de l'instruction, ce moyen est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué.   
 7. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état du dossier soumis au juge des référés du tribunal, aucun autre moyen invoqué n'est susceptible d'entraîner la suspension de l'arrêté contesté. 
 8. Il résulte de ce qui précède que les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension d'une décision administrative sont réunies. Il y a lieu, par suite, d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté attaqué.  
 Sur les conclusions aux fin d'injonction et d'astreinte : 
 9. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de l'arrêté litigieux interdiraient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l'administration n'a pas relevé ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, en application de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, il est enjoint au maire de Villefranche-sur-Saône de prendre, dans le délai d'un mois suivant la notification de la présente ordonnance, la décision de ne pas s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Millet Investis. Cette décision revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation de l'arrêté attaqué. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Villefranche-sur-Saône une somme à verser aux sociétés Duval - Manuel et Millet Investis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font obstacle à ce que ces sociétés, qui ne constitue pas, dans la présente instance, la partie perdante, versent à cette commune la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 23 novembre 2023 est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué sur la requête tendant à l'annulation de cette décision.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire de Villefranche-sur-Saône de prendre, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Millet Investis, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Duval - Manuel, représentante unique des requérantes, et à la commune de Villefranche-sur-Saône. 
 Fait à Lyon le 8 janvier 2024.  
  Le juge des référés La greffière 
       J.-P. Chenevey                        F. Gaillard   
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier