TA95 · 12ème Chambre — 6 mai 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une ordonnance de renvoi n° 2319183/3-1 du 18 août 2023, la présidente de la 3ème section du tribunal administratif de Paris a transmis au tribunal administratif de Cergy-Pontoise la requête de C... A..., enregistrée le 15 août 2023. 
 
Par cette requête et des mémoires, enregistrés les 27 septembre 2023, 6 octobre 2023 et 21 mars 2024, M. C... A... doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler la décision du 20 juillet 2023 par laquelle la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité a refusé à la société « 2PY » de renouveler l’agrément lui permettant de dispenser de la formation aux élus locaux ;  
 
2°) d’enjoindre au renouvellement de son agrément à compter du 25 juillet 2023 pour une durée de quatre ans ou, subsidiairement, au réexamen de sa situation ; 
 
3°) de faire procéder à une inspection du conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) par l’inspection générale de l’administration et/ou l’inspection générale des affaires sociales afin, d’une part, de constater les irrégularités de fonctionnement de la CNFEL, les éventuels conflits d’intérêts au sein de sa commission et l’abus de position dominante des associations de maires et de l’association des maires de France (AMF) et, d’autre part, d’analyser les flux financiers instaurés par les associations de maire et de vérifier la répartition des formations entre les organismes privés et ces associations;  
4°) d’abroger les agréments accordés aux associations des maires recourant à la sous-traitance pour dispenser des formations aux élus locaux ;  
 
5°) d’ordonner que des mesures soient prises pour corriger sans délai les dysfonctionnements du portail « Mon Compte Elu » géré par la caisse des dépôts et consignations et les compléter par un process facile et compréhensible pour les élus ; 
 
6°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 60 000 euros au titre des préjudices subis.  
 
Il doit être regardé comme soutenant que :  
- la décision attaquée est insuffisamment motivée et ne permettait pas d’exercer un recours avec des éléments concrets ;  
- elle a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, opaque et inéquitable ;  
- elle est dépourvue de base légale ;  
- elle est entachée d’erreurs d'appréciation ;  
 
- elle pourrait être motivée par l’existence de conflits d’intérêts, d’un abus de position dominante et d’une concurrence déloyale ; 
- elle a un impact financier et moral évalué à un minimum de 60 000 euros.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 février 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut au rejet de 1a requête.  
  
Il fait valoir que : 
- les conclusions tendant à ordonner une expertise sur les irrégularités de fonctionnement, sur l’abus de position dominante des associations de maire, sur les éventuels conflits d’intérêts au sein de la CNFEL, sur la répartition des formations entre les organismes privés et les associations de maire, et celles tendant à ce que soient abrogés les agréments accordés aux associations de maires recourant à la sous-traitance pour dispenser des formations aux élus locaux ainsi que celles tendant à ce qu’il soit ordonné des mesures pour corriger les dysfonctionnements du portail « Mon Compte Elu » géré par la caisse des dépôts et consignations sont irrecevables et, au surplus, sans lien avec la présente instance et non fondées ; 
- les moyens soulevés par M. A... à l’appui de ses conclusions à fin d’annulation ne sont pas fondés. 
 
 
Par un courrier du 1er avril 2026, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur l’irrecevabilité des conclusions indemnitaires tendant à la réparation des préjudices subis par la société « 2PY », dès lors qu’aucune demande indemnitaire préalable n’a été adressée au ministre de l’intérieur et des outre-mer.  
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code des relations entre le public et l'administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
le rapport de Mme Sénécal, première conseillère ; 
et les conclusions de Mme Charlery, rapporteure publique. 
  
  
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société « 2PY » s’est vue délivrer un premier agrément pour dispenser de la formation aux élus locaux pour une durée de deux ans. Le 11 avril 2023, elle a sollicité le renouvellement de cet agrément. Par une décision du 20 juillet 2023, après avis défavorable du conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) du 27 juin 2023, la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité a refusé de renouveler cet agrément. Par la présente requête, M. C... A..., représentant la société « 2PY », demande l’annulation de la décision du 20 juillet 2023 et la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 60 000 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
2. En premier lieu, aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe n'imposait que l'avis émis sur la demande de la société « 2PY » par le conseil national de la formation des élus locaux soit motivé. En tout état de cause, la décision attaquée qui vise les dispositions pertinentes du code général des collectivités territoriales, l’avis du CNFEL et mentionne que la faiblesse du bilan pédagogique présenté par l’organisme démontre une inadaptation de son offre de formation pour les élus, comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et est suffisamment motivée. La circonstance que le procès-verbal du CNFEL a été communiqué à la société « 2PY » le 14 septembre 2023, soit moins de deux semaines avant l’expiration du délai de recours, n’a pas été de nature à l’empêcher d’exercer un recours effectif contre la décision du 20 juillet 2023 dès lors qu’un mémoire introductif d’instance a été enregistré dès le 15 août 2023 et a été complété par trois mémoires enregistrés les 27 septembre 2023, 6 octobre 2023 et 21 mars 2024. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation doit être écarté. 
3. En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 1221-3 du code général des collectivités territoriales : « Tout organisme public ou privé désirant dispenser une formation liée à l'exercice du mandat des élus locaux est tenu d'obtenir un agrément préalable délivré par le ministre chargé des collectivités territoriales après avis motivé du conseil national de la formation des élus locaux. / (…) ». Il résulte du règlement intérieur du conseil national de la formation des élus locaux (CNFEL) adopté le 3 février 2022 qu’il est composé de vingt membres. Aux termes de l'article 16 de ce règlement intérieur : « Le Conseil national ne peut délibérer valablement que si la moitié au moins de ses membres sont présents ou prennent part aux débats au moyen d’une conférence téléphonique ou audiovisuelle ou sont représentés à l’ouverture de la séance (…) ». Aux termes de l'article 23 du même règlement : « Le rapporteur rapporte le dossier qui lui a été attribué lors de la séance du Conseil national pour lequel il est inscrit à l’ordre du jour et propose en fin de rapport un avis motivé. Il répond aux interrogations soulevées par les membres du CNFEL ». L’article 14 de ce règlement précise que le secrétariat du CNFEL « envoie au rapporteur l’intégralité du dossier, y compris les pièces complémentaires reçues ». 
4. D’autre part, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. 
5. Il ressort des pièces du dossier que, lors de la séance du 27 juin 2023 du CNFEL, onze membres sur vingt ont été présents. Le quorum a donc été atteint conformément à l’article 16 du règlement intérieur. Il ressort par ailleurs de l’extrait du procès-verbal communiqué au requérant que le CNFEL s’est prononcé sur la demande de la société « 2PY » après avoir préalablement entendu l’avis de M. Schechter, rapporteur du dossier, conformément à l’article 23 de ce règlement. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A... n’aurait pas été destinataire de l’intégralité des éléments du procès-verbal concernant la société « 2PY » dès lors que les autres éléments du procès-verbal avaient trait à l’appréciation de la situation d’autres organismes de formation. La circonstance que le CNFEL a refusé de lui communiquer un procès-verbal revêtu de la signature de son président, M. B..., ainsi qu’un rapport signé par M. Schechter n’est pas à elle seule de nature à entacher la procédure d’irrégularité en l’absence de disposition législative ou règlementaire imposant que ces documents soient signés. En tout état de cause, M. A... ne démontre pas que la procédure suivie devant le CNFEL aurait ainsi été viciée ni qu’il aurait été privé d’une garantie. Enfin, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que la demande de renouvellement de la société « 2PY » n’aurait pas été instruite avec sérieux, dès lors que le secrétariat du CNFEL lui a demandé les 24 avril 2023 et 6 juin 2023 de remettre des pièces complémentaires, notamment le bilan pédagogique et financier et que l’intégralité de son dossier et des pièces complémentaires ont été transmises et analysées par M. Schechter, rapporteur du dossier. Par suite, M. A... n’est pas fondé à soutenir que la décision attaquée aurait été prise à l’issue d’une procédure irrégulière. Ce moyen doit donc être écarté. 
6. En troisième lieu, la décision attaquée se fonde notamment sur les dispositions des articles L. 1221-1, L. 2123-16, L. 3123-14, L. 4135-14 et R. 1221-12 du code général des collectivités territoriales, applicables à sa situation. Par suite, le moyen tiré du défaut de base légale doit être écarté.    
7. En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 1221-12 du code général des collectivités territoriales : « En application de l'article L. 1221-3, tout organisme public ou privé, de quelque nature qu'il soit, désirant dispenser une formation destinée à des élus locaux prévue aux articles L. 2123-12, L. 3123-10 ou L. 4135-10 est tenu d'obtenir un agrément préalable du ministre chargé des collectivités territoriales pris après avis du conseil national de la formation des élus locaux. Cet agrément est délivré au regard des garanties apportées par l'organisme sur la régularité de sa gouvernance et de sa gestion et sur sa capacité à organiser des formations de qualité, conformes au répertoire des formations liées à l'exercice du mandat. (…) ». L’article R. 1221-14 de ce code précise que : « L'organisme demandeur doit, en outre, présenter de manière détaillée et explicite les modalités d'organisation et de fonctionnement qui garantissent la régularité de sa gouvernance et de sa gestion ainsi que les actions qu'il est en mesure d'assurer en précisant leur objet, leur durée, leur contenu et leur effectif. / Il doit justifier qu'il offre des formations adaptées aux besoins des élus locaux et conformes au répertoire mentionné à l'article L. 1221-1 du présent code ».  
8. Pour refuser le renouvellement de l’agrément sollicité, la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité a estimé, après un avis défavorable pris à l’unanimité du conseil national de la formation des élus locaux, que la faiblesse du bilan pédagogique présenté par la société requérante démontrait une inadaptation de son offre de formation pour les élus locaux.  
9. Pour contester le motif de la décision attaquée, M. A... soutient que l’offre de la société « 2PY » est conforme au répertoire des formations liées à l'exercice du mandat, que les formations qu’elle a dispensées en 2022 ont donné lieu à des évaluations de satisfaction positives, que la qualité des formations doit primer sur la quantité, qu’aucun nombre minimum de formation à réaliser chaque année n’est imposé et que la situation sanitaire explique l’absence de formation en 2021. Il se prévaut également de la formation portant sur la gestion des cimetières dispensée pendant trois jours en décembre 2023 à trente maires et vingt secrétaires à la demande de la communauté de communes Lyons-Andelle qui a sollicité un programme de formation global pour les élus de cette communauté ainsi qu’une demande de formation d’élus de la région de Valence formulée en janvier 2024. Toutefois, le ministre de l’intérieur fait valoir, sans être utilement contredit, que la société requérante ne saurait justifier l’absence de toute formation en 2021 par le contexte sanitaire dès lors que la formation des élus n’a pas été totalement interrompue pendant la crise sanitaire et que les membres du CNFEL ont tenu compte de l’ensemble du dossier déposé par la société « 2PY », y compris les résultats des évaluations de satisfaction réalisées à l’issue des sessions de formation. S’il est constant que l’offre de la société « 2PY » est conforme au répertoire des formations liées à l'exercice du mandat, il ressort des pièces du dossier que l’offre proposée par la société requérante n’a permis la formation que de vingt-neuf élus, au cours de trois sessions d’une journée, sur l’année 2022. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’existence d’erreurs d’appréciation doit être écarté. 
10. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 1221-1 du code général des collectivités territoriales : « Il est créé un conseil national de la formation des élus locaux, présidé par un élu local. Ce conseil est composé d'élus locaux et de personnalités qualifiées. Ses membres exercent leur mission dans le respect des principes déontologiques mentionnés à l'article L. 1111-1-1. (…) ». La charte de l’élu local prévue par l’article L. 1111-1-1 du code général des collectivités territoriales énonce que : « 1. L'élu local exerce ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité et intégrité. / 2. Dans l'exercice de son mandat, l'élu local poursuit le seul intérêt général, à l'exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre intérêt particulier. / 3. L'élu local veille à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d'intérêts. Lorsque ses intérêts personnels sont en cause dans les affaires soumises à l'organe délibérant dont il est membre, l'élu local s'engage à les faire connaître avant le débat et le vote. / 4. L'élu local s'engage à ne pas utiliser les ressources et les moyens mis à sa disposition pour l'exercice de son mandat ou de ses fonctions à d'autres fins. / 5. Dans l'exercice de ses fonctions, l'élu local s'abstient de prendre des mesures lui accordant un avantage personnel ou professionnel futur après la cessation de son mandat et de ses fonctions. / (…) ». L’article R. 1221-1 du code général des collectivités territoriales précise que : « (…) L'exercice de fonctions de direction ou d'administration d'un organisme de formation titulaire d'un agrément en application du présent titre ainsi que la détention de participations dans un tel organisme sont incompatibles avec le mandat de membre du conseil national ». Enfin, l’article R. 1221-10 du code général des collectivités territoriales dispose que : « Les membres du Conseil national sont soumis à l'obligation de discrétion professionnelle pour toute information dont ils ont connaissance en cette qualité. / Afin de prévenir tout conflit d'intérêt, un membre du conseil national ne prend part ni à la discussion ni au vote concernant un organisme pour lequel une situation d'interférence est de nature à influencer l'exercice de sa mission. Il doit le signaler au président et au secrétariat du conseil national avant l'examen du dossier en séance ». 
 
11. M. A... soutient que la décision attaquée est partiale et pourrait être motivée par des conflits d’intérêts de par la composition même du CNFEL, qui comprend en son sein douze élus ou anciens élus sur vingt, lesquels manqueraient d’indépendance à l’égard de l’association des maires de France, qui est elle-même un organisme de formation agréé. Cette situation révèlerait une situation de concurrence déloyale et un abus de position dominante dans le secteur de la formation des élus locaux. Toutefois, les allégations de M. A... demeurent générales et ne sont assorties d’aucune pièce objective et circonstanciée de nature à établir que les membres du CNFEL auraient manqué d’impartialité lors de l’examen de la demande de la société « 2PY » le 27 juin 2023. Ce moyen doit, par suite, être écarté. 
12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 20 juillet 2023 de la ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction. 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
13. Aux termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « Lorsque la requête tend au paiement d’une somme d’argent, elle n’est recevable qu’après l’intervention de la décision prise par l’administration sur une demande préalablement formée devant elle ». 
  
14. Il résulte de l’instruction que M. A... n’a présenté aucune demande indemnitaire préalable au ministre de l’intérieur et des outre-mer. En dépit du moyen relevé d’office pour défaut de liaison du contentieux, M. A... n’a pas régularisé sa demande. Par suite, ses conclusions indemnitaires sont irrecevables. 
 
Sur les autres conclusions :  
 
15. Les conclusions tendant à faire procéder à une inspection du CNFEL par l’inspection générale de l’administration et/ou l’inspection générale des affaires sociales, à fin d’abrogation des agréments accordés aux associations des maires recourant à la sous-traitance pour dispenser des formations aux élus locaux et à fin d’ordonner des mesures pour corriger les dysfonctionnements du portail Mon Compte Elu géré par la caisse des dépôts et consignations et les compléter par un process facile et compréhensible pour les élus sont irrecevables par leur objet et doivent en tout état de cause être rejetées en conséquence du rejet des conclusions aux fins d’annulation. 
 
16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A... doit être rejetée.  
 
 
 
DECIDE : 
 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée. 
  
 
 
 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C... A... et au ministre de l’intérieur et des outre-mer.   
 
Copie en sera adressé au préfet des Hauts-de-Seine et à la ministre de la transition écologique. 
 
Délibéré après l'audience du 9 avril 2026 à laquelle siégeaient : 
- M. d'Argenson, président, 
- Mme Sénécal, première conseillère,  
- Mme Koundio, première conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 signé 
I. Sénécal 
Le président,  
signé  
P.-H. d’Argenson 
 
 
La greffière, 
 
signé  
 
V. Ricaud 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.