TA95 · 8ème Chambre — 14 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
I. Par une requête enregistrée le 28 juillet 2023 sous le n°2311165 et des mémoires enregistrés les 29 mai et 14 juin 2024, la société à responsabilité limitée (SARL) ADAALY, représentée par Me Bigas, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 2 juin 2023 par lequel le maire de la commune de Goussainville l'a mise en demeure de procéder à la démolition d'une extension, à la dépose de l'enseigne, à la démolition de la chappe de béton et à la réhabilitation de l'espace vert avec plantation d'un arbre sur un terrain comportant un restaurant situé au n°49 boulevard Paul Vaillant Couturier, dans un délai de quatre mois, sous astreinte de 500 par jour de retard passé ce délai ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Goussainville la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence, le maire de la commune de Goussainville s’étant dessaisi de la compétence d’urbanisme au profit de son dixième adjoint ; la délégation de signature du 15 juillet 2020 est imprécise ;  
- il est entaché de vices de procédure ; le procès-verbal de constat d’infraction du 29 juin 2021 ne lui a pas été communiqué ; le délai de sept jours qui lui a été ouvert afin de présenter des observations est insuffisant ; elle n’a pas été invitée à présenter de nouvelles observations après l’expiration de ce délai ; 
- il est entaché d’une erreur de droit dès lors que les travaux litigieux n’étaient pas soumis à permis de construire ou se rattachent à des travaux inexistants ;  
- il est illégal dès lors que la terrasse présente un caractère régularisable ; les motifs de refus du permis de construire qui lui ont été opposés le 4 mars 2022 ne sont pas fondés ;   
- il présente un caractère disproportionné ; la terrasse existait préalablement ; les travaux de réhabilitation de l’espace vert ne correspondent pas à la réalité de l’existant avant les travaux ; la pose de l’enseigne est étrangère aux irrégularités qui lui ont été opposées lors du refus de permis de construire, et sa suppression sera de nature à affecter sa situation économique ;  
- il est illégal dès lors qu’il est entaché d’un détournement de pouvoir, la commune de Goussainville souhaitant en réalité acquérir l’immeuble litigieux.  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 octobre 2023, 10 avril, 12 juin et 11 décembre 2024, la commune de Goussainville, représentée par Me Paul, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SARL ADAALY au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
II. Par une requête enregistrée le 29 mai 2024 sous le n°2407975, la SARL ADAALY, représentée par Me Bigas, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 16 avril 2024 par lequel le maire de la commune de Goussainville a liquidé, en application de l’arrêté du 2 juin 2023 l’astreinte pour un montant de 25 000 euros correspondant à la période du 10 octobre 2023 au 29 novembre 2023 en l’absence de respect des prescriptions de cet arrêté ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Goussainville la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’arrêté attaqué est entaché d’incompétence ; 
- il méconnaît l’article L. 481-2 du code de l'urbanisme, la liquidation ne correspondant pas à une période d’un trimestre échu ; 
- il est illégal en l’absence de procédure contradictoire préalable ; 
- il est irrégulier en tant qu’il présente un caractère disproportionné, l’astreinte ayant été liquidée à hauteur du montant maximal qui était prévu ; 
- il est illégal dès lors qu’il se fonde sur l’arrêté du 2 juin 2023, lui-même irrégulier ;   
- il est illégal dès lors qu’il est entaché d’un détournement de pouvoir, la commune de Goussainville souhaitant en réalité acquérir l’immeuble litigieux.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 3 avril 2025, la commune de Goussainville conclut au rejet de la requête. 
 
Elle soutient que les moyens soulevés par la SARL ADAALY ne sont pas fondés. 
 
Par un courrier en date du 16 février 2026, les parties ont été informées que tribunal était susceptible de fonder sa décision sur les éléments extraits de "Google Earth" concernant le terrain situé 49 boulevard Paul Vaillant Couturier à Goussainville, ces éléments ayant été versés au contradictoire.  
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Jacquinot, rapporteur, 
- les conclusions de Mme Chaufaux, rapporteure publique,  
- les observations de Me Bigas, représentant la SARL ADAALY, 
- les observations de Me Le Franc, substituant Me Paul, représentant la commune de Goussainville. 
 
Considérant ce qui suit :  
 
La SARL ADAALY exploite le restaurant « Kaffe’m » situé 49 boulevard Paul Vaillant Couturier à Goussainville, la SCI AB étant propriétaire de ce bien. M. A... et Mme F... D... sont gérants de ces deux sociétés. Le 29 juin 2021, un constat d’infraction à la législation sur l’urbanisme de cet établissement a été dressé par un agent assermenté de la commune de Goussainville et le maire de la commune de Goussainville a informé M. A... D... de ce que les travaux effectués étaient susceptibles de poursuites pénales. La SARL ADAALY a déposé le 3 novembre 2021, et complété le 25 février 2022, une demande de permis de construire sur ce bien. Cette demande a été refusée le 4 mars 2022. Un procès-verbal d’infraction à la législation de l’urbanisme a été dressé le 12 avril 2023. Par un arrêté du 2 juin 2023, le maire de la commune de Goussainville a mis en demeure la SARL ADAALY de procéder à la démolition de l’extension, à la dépose de l'enseigne, à la démolition de la chappe de béton et à la réhabilitation de l'espace vert avec plantation d'un arbre du restaurant en cause dans un délai de quatre mois, sous astreinte de 500 euros par jour de retard. Par un arrêté du 16 avril 2024, le maire de cette commune a liquidé l’astreinte pour un montant de 25 000 euros correspondant à la période du 10 octobre 2023 au 29 novembre 2023. La SARL ADAALY demande au tribunal d’annulé l’arrêté de mise en demeure sous astreinte du 2 juin 2023 du maire de la commune de Goussainville ainsi que l’arrêté de liquidation d’astreinte du 16 avril 2024.  
 
Les requêtes n°2311165 et 2407975 présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 2 juin 2023 :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. ».  
 
Les dispositions de l’article L. 2122-18 précité du code général des collectivités territoriales ne prive pas le maire de la possibilité d’exercer par lui-même les compétences qu’il a déléguées. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le maire de la commune de Goussainville, signataire de l’arrêté attaqué, se serait « dessaisi » de la compétence urbanisme au profit de son dixième adjoint ne peut qu’être écarté.  
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « I. Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. : II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter. : III. -L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 €. ». 
 
Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique dont elles sont issues, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations. 
 
Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté du 2 juin 2023 litigieux fait état de l’historique des constatations effectuées sur le terrain exploité par la SARL ADAALY, qui datent de l’année 2021, année au cours de laquelle Mme F... s’était engagée à régulariser les travaux litigieux par une attestation du 8 juillet 2021. Cependant, il ressort des termes de l’arrêté contesté et du courrier du 5 mai 2023 invitant la SARL ADAALY à présenter ses observations, que la procédure engagée et faisant l’objet de l’arrêté attaqué fait suite au procès-verbal d’infraction du 12 avril 2023, et il n’est pas contesté que la SARL ADAALY a bien réceptionné le courrier du 5 mai 2023. Au demeurant, il convient d’observer que la procédure d’infraction antérieure, de l’année 2021, a fait l’objet d’une information à M. A... D..., gérant des deux sociétés SARL ADAALY et SCI AB, de telle sorte que les pièces relatives à cette procédure ne sauraient être considérées comme n’ayant pas été portées à la connaissance de la SARL ADAALY. Enfin, s’agissant du délai de sept jours laissé le 5 mai 2023 à la SARL ADAALY afin de présenter ces observations, il ressort des pièces du dossier que les travaux litigieux ont été portés à la connaissance du gérant de la SARL ADAALY depuis l’année 2021, travaux qu’elle a vainement tenté de régulariser lors de sa demande de permis de construire du 3 novembre 2021. La SARL ADAALY a également été tenue informée du procès-verbal d’infraction à la législation de l’urbanisme du 12 avril 2023 et de ce que le procureur de la République a été informé de ces infractions. L’arrêté attaqué n’a enfin été pris que le 2 juin 2023, sans que la société requérante ne transmette avant cette date de quelconques observations ni ne demande de prorogation de délai afin de présenter ses observations. Ainsi, compte tenu du caractère bien connu par la société des faits qui lui sont reprochés, le délai de sept jours donné par la commune de Goussainville pour que la SARL ADAALY puisse former des observations présentait un caractère suffisant. Enfin, dès lors que l’arrêté attaqué comportait une astreinte dès son origine, la commune de Goussainville n’avait pas à effectuer une deuxième procédure contradictoire à l’expiration du délai fixé. 
 
En troisième lieu, aux termes de l’article R. 421-14 du code de l'urbanisme : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : a) Les travaux ayant pour effet la création d'une surface de plancher ou d'une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés ; ». L’article R. 421-17 du même code dispose que : « Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R.421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : / a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant. » Enfin, l’article R. 421-17 de ce code dispose que : « Lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R. 421-14 à R. 421-16, les travaux de ravalement doivent être précédés d'une déclaration préalable dès lors qu'ils sont effectués sur tout ou partie d'une construction existante située : (…) / e) Dans une commune ou périmètre d'une commune où le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a décidé de soumettre, par délibération motivée, les travaux de ravalement à autorisation. ».  
 
D’une part, il ressort des pièces du dossier que la pose d’enseigne sur l’établissement exploité par la SARL ADAALY est de nature à modifier l’aspect extérieur du bâtiment. Ces travaux étaient donc soumis à déclaration préalable. 
 
D’autre part, il ressort des pièces du dossier que par délibération du 18 juin 2018, la commune de Goussainville a établi un régime de déclaration préalable pour les ravalements de façade sur tout le territoire communal. Ainsi, le ravalement de façade réalisé par la SARL ADAALY était également soumis à déclaration préalable. 
 
Enfin, la SARL ADAALY soutient que l’extension litigieuse était déjà existante et que seule existait une grande jardinière, les travaux souhaités ayant uniquement pour objet la réalisation d’une baie vitrée. Toutefois, contrairement à ce que soutient la société requérante, les captures d’écran produites par la commune de Goussainville permettent d’établir sans ambiguïté la réalisation d’une terrasse couverte vers l’année 2018, le terrain étant alors végétalisé autour de l’année 2017. D’ailleurs, le gérant de la SARL ADAALY avait reconnu avoir réalisé des travaux sans autorisation au cours de l’année 2018 lors de son attestation du 3 juillet 2021 suite à la première visite de l’agent assermenté de la commune de Goussainville, sans toutefois préciser leur teneur exacte, se bornant alors à indiquer avoir à l’époque préparé un dossier. Dans ces conditions, alors que la SARL ADAALY ne produit aucun élément probant permettant de constater que l’extension litigieuse était bien existante antérieurement aux estimations de la commune de Goussainville, elle doit être regardée comme ayant été édifiée sans autorisation d’urbanisme.  
 
Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré d’une erreur de droit doit être écarté dans toutes ses branches.  
 
En quatrième lieu, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale. 
 
L’arrêté attaqué n’a pas été pris pour application de l’arrêté de refus de permis de construire du 4 mars 2022. Ce dernier arrêté n’en constitue pas davantage la base légale. Dès lors, le moyen tiré d’une illégalité de l’arrêté du 2 juin 2023 en raison du caractère non-fondé des motifs opposés par l’arrêté de refus de permis de construire du 4 mars 2022 doit être écarté comme inopérant.  
 
Aux termes de l’article UB 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Goussainville : « Les constructions s’implanteront sur au moins l’une des deux limites séparatives latérales aboutissant à l’espace de desserte, voie ou emprise publique. / Les constructions s’implanteront en retrait des autres limites. ».  
 
Il ressort des pièces du dossier que l’extension effectuée sans autorisation d’urbanisme ne s’implante pas en retrait de la limite séparative en fond de parcelle, de telle sorte que la terrasse effectuée ne présente pas de caractère régularisable. Ainsi, à considérer que la société requérante ait entendu soulever un moyen tiré du caractère régularisable de la terrasse, ce moyen doit en tout état de cause être écarté.  
 
En cinquième lieu, il est loisible au juge, pour conforter son appréciation des pièces du dossier, de fonder sa décision, sans les communiquer aux parties, sur les données publiques de référence produites par l’Institut géographique national (IGN) et librement accessibles au public sur le site internet geoportail.gouv.fr. En revanche, Le juge ne peut, sans méconnaitre son office et le principe du caractère contradictoire de la procédure, fonder sa décision sur des éléments de faits issus de l’application « Google Earth » dont il a pris connaissance de sa propre initiative et sans les avoir communiqués aux parties, alors qu'aucun élément relatif à ces circonstances factuelles n’avait été versé au contradictoire.  
 
Il résulte de ce qui a été dit au point 11 que la terrasse litigieuse a été édifiée irrégulièrement sans autorisation d’urbanisme. En outre, il ressort des pièces du dossier, de la capture d’écran « Google Earth » soumise au contradictoire par le tribunal et des photographies aériennes de l’IGN librement accessibles sur le site « Remonter le temps » que le terrain présentait, avant les travaux d’extension, un caractère végétalisé. Dans ces conditions, la prescription prévoyant la plantation d’un arbre présente un caractère adapté à la remise en état du terrain. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la SARL ADAALY a donc conduit une extension non autorisée du terrain et a persisté, malgré les avertissements réitérés de la commune de Goussainville depuis 2021, à ne pas suivre les injonctions tendant à la régularisation de la situation de l’établissement. Dans ces conditions, la dépose des enseignes, s’il est vrai qu’elle est de nature à avoir des conséquences économiques négatives, apparait proportionnée à l’objectif poursuivi. Dès lors, le moyen tiré du caractère disproportionné de l’arrêté attaqué doit être écarté.  
 
En sixième lieu, le détournement de pouvoir allégué n’est nullement établi par les pièces du dossier.  
 
 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 16 avril 2024 :  
 
En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté contesté a été signé par Mme C... E..., laquelle disposait d’une délégation de signature en date du 30 juin 2023 afin notamment de signer les arrêtés de liquidation d’astreinte en matière d’urbanisme. Le moyen tiré d’une incompétence de la signataire de l’arrêté attaqué doit dès lors être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 481-2 du code de l'urbanisme : « I. L’astreinte prévue à l’article L. 481-1 court à compter de la date de la notification de l’arrêté la prononçant et jusqu’à ce qu’il ait été justifié de l’exécution des opérations nécessaires à la mise en conformité ou des formalités permettant la régularisation. Le recouvrement de l’astreinte est engagé par trimestre échu. (…) / III. - L'autorité compétente peut, lors de la liquidation trimestrielle de l'astreinte, consentir une exonération partielle ou totale de son produit si le redevable établit que la non-exécution de l'intégralité de ses obligations est due à des circonstances qui ne sont pas de son fait. ».  
 
Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté en date du 2 juin 2023 a été notifié le 9 juin 2023 à la SARL ADAALY. Si l’arrêté de liquidation d’astreinte prend en compte la période du 10 octobre 2023 au 29 novembre 2023 afin de calculer le montant de l’astreinte, ceci est seulement dû au fait qu’à la date du 29 novembre 2023, le montant maximal de l’astreinte était atteint. Son recouvrement a quant à lui été bien engagé passé un trimestre échu. Dès lors, le moyen tiré d’une méconnaissance de l’article L. 481-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.  
 
En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l’arrêté litigieux a été pris suite à une procédure contradictoire engagée par la commune de Goussainville le 29 novembre 2023, le pli correspondant ayant été avisé à la SARL ADAALY le 1er décembre 2023. La circonstance qu’il n’ait pas été récupéré par la société est sans incidence. Le moyen tiré d’un vice de procédure doit ainsi en tout état de cause être écarté.  
 
En quatrième lieu, tel qu’il résulte des termes de l’article L. 481-2 du code de l'urbanisme, le montant de l’astreinte peut être exonéré totalement ou partiellement si le redevable établit que la non-exécution de l'intégralité de ses obligations est due à des circonstances qui ne sont pas de son fait. Or, la SARL ADAALY n’apporte aucun élément permettant d’établir l’existences de circonstance ayant ralenti l’exécution des travaux demandés par la commune de Goussainville, étant observé qu’elle souligne elle-même, au contraire, le caractère « relativement modeste » des travaux litigieux. Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère disproportionné de l’arrêté de liquidation d’astreinte doit être écarté.  
 
En cinquième lieu, il résulte de ce qu’il a été dit aux points 3 à 19 du présent jugement que l’arrêté de mise en demeure du 2 juin 2023 n’est entaché d’aucune illégalité.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par la SARL ADAALY doivent être rejetées.  
 
Sur les frais de l’instance :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Goussainville, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la SARL ADAALY le versement d’une somme au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : Les requêtes de la SARL ADAALY enregistrées sous les n°2311165 et 2407975 sont rejetées. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Goussainville au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL ADAALY et à la commune de Goussainville. 
 
 
Délibéré après l'audience du 24 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Bertoncini, président, 
Mme Cuisinier-Heissler, première conseillère, 
M. Jacquinot, conseiller,  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 avril 2026. 
 
 
 
Le rapporteur, 
Signé 
M. Jacquinot 
 
Le président, 
Signé 
T. Bertoncini 
 
La greffière, 
 
 
Signé 
 
 
M. B... 
 
La République mande et ordonne au préfet du Val-d’Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.