TA13 · 2ème Chambre — 4 août 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 décembre 2023 et 25 mars 2025, la SCI " Les Cressauds ", représentée par Me Burtez-Doucède et Me Reboul, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du conseil d'Aix-Marseille-Provence-Métropole du 29 juin 2023 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal du pays d'Aubagne et de l'Etoile ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;  
 2°) d'annuler le plan local d'urbanisme intercommunal du pays d'Aubagne et de l'Etoile ;  
 3°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - le classement de ses parcelles en UM et Ns est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - les prescriptions de l'orientation d'aménagement et de programmation multisite " Qualité d'Aménagement et des Formes Urbaines " méconnaissent les dispositions des articles L. 151-6, L. 151-7 et L. 152-1 du code de l'urbanisme ainsi que les principes d'accessibilité et d'intelligibilité des normes.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 janvier 2025 et 10 avril 2025, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Sindres, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens présentés ne sont pas fondés.   
 Par ordonnance du 29 avril 2025, la clôture immédiate de l'instruction a été prononcée, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Coppin, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public, 
 - les observations de Me Claveau, représentant la SCI " Les Cressauds ", et celles de Me Cecere, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Il ressort des pièces du dossier que la SCI " Les Cressauds " est propriétaire des parcelles cadastrées n°s BT 517, 211, 212, 252, 253 et 281, situées 340 chemin de Cassis sur le territoire de la commune d'Aubagne. Elle demande l'annulation de la délibération du 29 juin 2023 par laquelle le conseil métropolitain d'Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Pays d'Aubagne et de l'Etoile, qui a classé ces parcelles en zone UM et Ns ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 22 août 2023.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 2. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ou par la qualification juridique qui a pu être reconnue antérieurement à certaines zones sur le fondement d'une réglementation d'urbanisme différente. L'appréciation à laquelle ils se livrent ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir. 
 3. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. () ". Aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".  
 4. En premier lieu, le règlement du PLUi définit les zones UM comme des " zones urbaines, car déjà bâties, dans lesquelles l'urbanisation doit être maîtrisée, souvent pour des raisons environnementales (sensibilités paysagères, risques naturels ) et du fait d'un déficit de réseaux et d'équipements (voirie notamment). Ainsi, les constructions nouvelles d'habitation ne sont pas autorisées dans les zones UM mais les extensions limitées sont admises. Il ressort du rapport de présentation du PLUi que le zonage UM (tout comme le zonage Nh) répond aux orientations stratégiques du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), librement accessible tant au juge qu'aux parties, visant à maintenir les coupures à l'urbanisation et assurer le fonctionnement des continuités et corridors écologiques et à maîtriser les secteurs d'interface entre la ville et la nature pour des raisons de paysages, de risques majeurs, de voies étroites ou de réseaux peu développées. Le zonage UM concerne ainsi des secteurs situés au-delà de la zone tampon des 100 mètres et en deçà de la zone tampon des 200 mètres autour de l'assainissement collectif. Dans ces secteurs, les nouvelles constructions sont proscrites dans la mesure où la distance par rapport au réseau d'assainissement génère des coûts de raccordement trop élevés. 
 5. En l'espèce, les parcelles bâties n°s BT 517 et 211 ainsi que les parcelles non bâties n°s BT 212 et 253, dans leur partie haute, se situent à proximité d'un secteur d'urbanisation diffuse et s'ouvrent, au Sud, sur le massif de Saint-Cyr reconnu, dans le PADD, comme un " massif naturel emblématique " du territoire qui doit être préservé des extensions urbaines. Il ressort, également, des photos aériennes que ces parcelles se situent dans un secteur particulièrement boisé qui les rend plus vulnérables aux incendies. Pour soutenir l'absence de déficit de réseaux et, plus particulièrement, s'agissant du réseau d'assainissement, la SCI " Les Cressauds " se prévaut d'une possible prise en charge, par elle-même, d'une partie du raccordement ou de l'extension de réseaux. Toutefois, elle n'assortit son moyen d'aucun élément précis permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé. Enfin, si la requérante fait valoir que ses parcelles auraient dû être classées en zone UD, il n'appartient pas au juge administratif de rechercher si les auteurs du PLUi auraient pu adopter un autre choix. Par suite, eu égard aux caractéristiques des parcelles et au parti d'aménagement retenu, tel que précisé au point 4, la métropole n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles en litige en zone UM. 
 6. En deuxième lieu, le règlement du PLUi définit les zones Ns comme des " zones couvrant la grande majorité des secteurs naturels du territoire qui requiert une protection forte du fait des enjeux paysagers (des massifs emblématiques, des lignes de crêtes majeures) et écologiques (ces espaces constituent, pour partie, des réservoirs de biodiversité) et du fait également de la nécessaire gestion des risques naturels (feux de forêts, ruissellement) ". Il ressort du rapport de présentation du PLUi que le zonage Ns répond aux orientations stratégiques du PADD visant à protéger et mettre en valeur le capital nature du territoire, de préserver les massifs naturels emblématiques en limitant les extensions urbaines et conserver, voire restaurer, les grands corridors écologiques de biodiversité.  
 7. Si la requérante soutient que le " redent ", créé sur une partie des parcelles n°s BT 212 et 253 et classé en zone Ns, n'est pas justifié, elle n'assortit son moyen d'aucune précision permettant au tribunal d'en apprécier le bien-fondé. En l'espèce, les parcelles n° BT 252 et 281 ainsi que la partie sud des parcelles n° BT 212 et 253, sont totalement boisées, à l'exception de la parcelle n° BT 252 qui abrite un cabanon, dont il n'est, au demeurant, pas établi qu'il soit habité. La métropole fait valoir que ces parcelles se situent " en deuxième rideau par rapport à la voirie " et sont soumises à un aléa incendie très important du fait de leur proximité directe avec le massif forestier de Saint-Cyr-Carpiagne, comme l'illustre la planche n° 52 du PLUi. Si la requérante émet un doute sur la délimitation du risque à la parcelle, elle ne produit aucun élément permettant de démontrer que le risque incendie ne serait pas établi. Par suite, eu égard aux caractéristiques des parcelles et au parti d'aménagement retenu, tel que précisé au point 6, la métropole n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles en litige en zone Ns. 
 8. En troisième lieu, en vertu de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme intercommunal comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre des documents graphiques. Aux termes de l'article L. 151-6 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. () ". Et, aux termes de l'article L. 151-7 du même code : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; () / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, renaturer, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; () / 7° Définir les actions et opérations nécessaires pour protéger les franges urbaines et rurales. Elles peuvent définir les conditions dans lesquelles les projets de construction et d'aménagement situés en limite d'un espace agricole intègrent un espace de transition végétalisé non artificialisé entre les espaces agricoles et les espaces urbanisés, ainsi que la localisation préférentielle de cet espace de transition ; () ". Aux termes de l'article L. 152-1 du même code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation ".  
 9. Il résulte de ces dispositions qu'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) définit des intentions et orientations, selon un périmètre sectoriel, thématique ou sectorisé, répondant aux objectifs listés à l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme. Ces intentions et orientations d'aménagement qualitatives et quantitatives doivent être interprétées conformément au règlement. En revanche, une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. La compatibilité d'une autorisation d'urbanisme avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme s'apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l'objectif ou les différents objectifs d'une OAP, à l'échelle de la zone à laquelle ils se rapportent. 
 10. L'orientation d'aménagement et de programmation multisites " qualité d'aménagement et formes urbaines " (QAFU) a pour objet de répondre à l'ambition du PLUi d' " améliorer l'insertion des projets dans leur contexte urbain, architectural et paysager " et de traduire les attentes du territoire en termes d'insertion des projets afin d'établir une " série de repères assurant une prise en compte optimale du contexte urbain et des enjeux environnementaux par les pétitionnaires ". Il ressort du rapport de présentation, librement accessible tant au juge qu'aux parties, du règlement du PLUi que l'OAP QAFU " est un complément indissociable du règlement des zones UB, UC, UD, UM/Nh, UT1 et UT2 concernées, pour les sections suivantes : / volumétrie des constructions ; / implantation des constructions ; / qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère ". Le rapport de présentation précise que " le règlement définit le cadre dans lequel les prescriptions et recommandations de l'OAP apportent des précisions quant aux attentes selon les différentes thématiques auxquelles tout pétitionnaire devra se référer ". S'il ressort des termes du règlement du PLUi que les articles du règlement des zones concernées par l'OAP QAFU renvoient aux orientations de cette OAP, ces renvois sont, pour chaque article, encadrés par le rappel dans un cartouche liminaire indiquant que " les autorisations qui doivent être conformes au règlement () doivent aussi être compatibles avec les prescriptions de l'OAP " qualité d'aménagement et des formes urbaines ". Aussi, chaque orientation de l'OAP rappelle également les articles du règlement auxquelles elles se rattachent, illustrant ainsi le rapport de conformité qu'elles entretiennent avec le règlement.  
 11. Si la SARL " Les Cressauds " fait valoir que l'OAP QAFU comprend de nombreuses dispositions trop précises en usant d'ailleurs du terme de " prescription ", il est constant que, malgré cette formulation regrettable, les objectifs poursuivis par l'OAP QAFU doivent être interprétés conformément au règlement et ne peuvent être opposés aux autorisations d'urbanisme que dans le cadre d'un rapport de compatibilité. Dans ces conditions, leur seule méconnaissance ne saurait être de nature à justifier un refus d'autorisation d'urbanisme ou à entacher d'illégalité une telle autorisation, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit au point 10, ces orientations, qui demeurent conformes au règlement, ne sont opposables que dans un rapport de compatibilité aux autorisations d'urbanisme. Ainsi, malgré l'emploi de termes tels que " prescriptions " dans les fiches composant l'OAP QAFU, il résulte de la lecture combinée du rapport de présentation, du règlement du PLUi et des objectifs poursuivis par l'OAP que les auteurs du PLUi n'ont pas entendu édicter des règles de même nature que celles formalisées dans le règlement écrit et graphique du PLUi. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'accessibilité et d'intelligibilité de la norme ainsi que des dispositions des articles L. 151- 6, L. 151-7 et L. 152-1 du code de l'urbanisme doit être écarté.  
 12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fins d'annulation de la SCI " Les Cressauds " doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 13. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ". 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SCI " Les Cressauds " demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la SCI " Les Cressauds " une somme de 1 000 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence au titre des frais de même nature. 
                                             D É C I D E : 
 Article 1er : La requête présentée par la SCI " Les Cressauds " est rejetée. 
 Article 2 : la SCI " Les Cressauds " versera à la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI " Les Cressauds " et à la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 Délibéré après l'audience du 1er juillet 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme. Hogedez, présidente, 
 - Mme Coppin, première conseillère, 
 - Mme Arniaud, première conseillère,  
 assistées de M. Brémond, greffier. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 août 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. Coppin        
 La présidente, 
 signé 
 I. Hogedez 
                                                 Le greffier, 
  signé 
                                                A. Brémond  
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier, 
 No 2311550