TA44 · 1ère Chambre — 18 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 23 octobre 2023, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 23 août 2023 par laquelle le maire de Brétignolles-sur-Mer s’est opposé à la construction d’une station relais de téléphonie mobile sur un terrain sis 15 rue Prégneau à Brétignolles-sur-Mer (Vendée) ; 
 
2°) à titre subsidiaire, et pour le cas où l’existence d’une décision tacite de non-opposition ne serait pas admise, d’enjoindre à la commune de délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois courant à compter de la notification du présent jugement, et ce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Brétignolles-sur-Mer la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- la compétence du signataire de la décision attaquée n’est pas établie ; 
- la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure au regard des dispositions combinées des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors que la société était titulaire d’une décision tacite de non opposition à la date de la décision expresse d’opposition, et que cette autorisation a été retirée en méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par ces dispositions ; 
- le maire a fait une inexacte application des dispositions de l’article Uc2 du règlement du plan local d’urbanisme de Brétignolles-sur-Mer ;  
- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l’article 7 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme de Brétignolles-sur-Mer. 
  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 20 juin 2024, la commune de Brétignolles-sur-Mer, représentée par Me Cuny, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ; 
- la décision attaquée peut être légalement fondée sur un autre motif tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Brémond, premier conseiller, 
- les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Genton, avocat de la commune de Brétignolles-sur-Mer.  
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La société Free Mobile a déposé le 5 juillet 2023 une déclaration préalable portant sur l’édification d'une station relais de téléphonie mobile sur la parcelle cadastrée section AW n° 91 sise 15 rue du Prégneau à Brétignolles-sur-Mer. Par un arrêté du 23 août 2023, le maire de Brétignolles-sur-Mer s’est opposé aux travaux déclarés. Par une ordonnance n° 2317408 du 1er mars 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu cette décision et enjoint à la commune de délivrer une décision de non-opposition à la société requérante à titre provisoire dans le délai d’un mois à compter de la notification de cette ordonnance. En exécution de ce jugement, le maire de Brétignolles-sur-Mer a pris le 18 mars 2024 une décision de non-opposition provisoire à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile. La société requérante demande au tribunal d’annuler la décision du 23 août 2023. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu et d’une part, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article  
L. 122-1 de ce code : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. (…) ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme : « « Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ». Aux termes de l’article R. 423-23 de ce code : « Le délai d'instruction de droit commun est de :  / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (…) ». Aux termes de l’article R. 424-1 de ce code : « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; /b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. ». Aux termes de l’article R. 424-10 du même code : « La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal. » 
 
Lorsque la décision refusant le permis ou s’opposant au projet ayant fait l’objet d’une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d’avis de réception postal, ainsi que le prévoit le premier alinéa de l’article R. 424-10 du même code, dont les dispositions s’appliquent également à la décision de sursis à statuer, le demandeur est, comme l’indique explicitement l’article R. 423-47 de ce code s’agissant de la notification de la liste des pièces manquantes en cas de dossier incomplet et de la notification de la majoration, de la prolongation ou de la suspension du délai d'instruction d’une demande, réputé avoir reçu notification de la décision à la date de la première présentation du courrier par lequel elle lui est adressée. Il incombe à l’administration, lorsque sa décision est parvenue au pétitionnaire après l’expiration de ce délai et qu’elle entend contester devant le juge administratif l’existence d’une décision implicite de non opposition préalable ou d’un permis tacite, d’établir la date à laquelle le pli portant notification de sa décision a régulièrement fait l’objet d’une première présentation à l’adresse de l’intéressé. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la société Free Mobile a déposé le dossier de déclaration préalable de travaux le 5 juillet 2023, et que celui-ci n’a été déclaré complet que le 27 juillet 2023, date à laquelle la société a fourni les pièces complémentaires qui lui avaient été demandées par la commune le 11 juillet 2023. Dès lors, le délai d’instruction de la demande a recommencé à courir à compter de cette date, pour une durée d’un mois. Il ressort également des pièces du dossier, et en particulier de l’attestation d’une responsable de La Poste produite par la commune, que la décision attaquée, datée du 23 août 2023, a été notifiée à la société pétitionnaire par lettre recommandée avec demande d’avis de réception postal le 26 août 2023, date de la première présentation du pli par lequel elle lui a été adressé. Par conséquent, la notification de la décision expresse avant le terme du délai réglementaire d’instruction d’un mois faisait obstacle à la naissance d’une décision implicite de non-opposition à déclaration préalable. Il en résulte que la société Free Mobile n’est pas fondée à soutenir qu’elle était titulaire d’une décision tacite de non opposition, ni que celle-ci aurait été retirée en méconnaissance de la procédure contradictoire prévue par les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article Uc1 du règlement du plan local d’urbanisme de Brétignolles-sur-Mer : « Occupations et utilisations du sol interdites / Sont interdits en zones Uc, Uca, Ucc, Ucv : / 1° l'implantation ou l’extension de constructions et d'activités incompatibles avec l'habitat en raison de leur nuisance ou risque de nuisance, incompatibles avec la salubrité, la sécurité, la tranquillité ou l’environnement de la zone, ainsi que l'édification de constructions destinées à les abriter, en particulier les activités industrielles, agricoles, / 2° l'ouverture et l’exploitation de toute carrière, de gravière et de mines, les affouillements et exhaussements du sol, sauf cas visés à l'article Uc 2, / 3° la construction d’annexes avant la réalisation de la construction principale, sauf cas visés à l'article Uc 2, / 4° la pratique du camping et du caravaning, sauf en secteur Ucc / 5° l'ouverture de terrains aménagés pour le camping, pour le stationnement de caravanes ainsi que les parcs résidentiels de loisirs, sauf en secteur Ucc / 6° l’implantation d’habitations légères de loisirs ou de résidences mobiles de loisirs, groupés ou isolés, sauf en secteurs Ucc et Ucv / 7° le stationnement de caravanes sur des terrains non bâtis quelle qu’en soit la durée, sauf dans les bâtiments et remises et sur le terrain où est implantée la construction constituant la résidence de l'utilisateur (« en garage mort »), / 8° les dépôts de ferrailles, de déchets, de véhicules usagés et de tous biens de consommation inutilisables, / 9° les dépôts de véhicules et garages collectifs de caravanes ». Aux termes de l’article Uc2 de ce règlement : « Occupations et utilisations du sol soumises à conditions particulières / (…) Sont admis dans le secteur Ucc sous conditions : / - le camping-caravaning existant sous condition de ne pas augmenter leur capacité d'accueil existante à la date d'approbation du PLU. / - la création de Parc Résidentiel de Loisirs (PRL) à l’emplacement des campings existants sous condition de ne pas augmenter la capacité d’accueil existante ».  
 
Pour s’opposer à la déclaration préalable de la société Free Mobile, le maire de Brétignolles-sur-Mer s’est fondé sur le motif tiré de ce que le projet portait sur l’installation d’une antenne relais de téléphonie qui ne fait pas partie des hypothèses citées à l’article Uc2 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune. 
 
Il résulte des dispositions de l’article Uc1 du règlement du plan local d’urbanisme de Brétignolles-sur-Mer que les antennes relais ne sont pas interdites en zone Uc, ni dans le secteur Ucc. Par ailleurs, l’article Uc2 de ce règlement ne fixe pas une liste limitative des occupations et utilisations du sol autorisées en secteur Ucc, mais énumère uniquement celles soumises à conditions particulières. Il en résulte que la société requérante est fondée à soutenir qu’en s’opposant à la déclaration préalable pour le motif indiqué au point 7, le maire de Brétignolles-sur-Mer a fait une inexacte application de l’article Uc2 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune. 
 
Toutefois, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 
La commune de Brétignolles-sur-Mer fait valoir qu’un autre motif de refus peut fonder l’opposition au projet, tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.  
 
Aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme : « L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu ne permettre l’extension de l’urbanisation dans les communes littorales qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité. L’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d'accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement n’est pas mentionnée au nombre de ces constructions. Par suite, elle doit être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. 
 
Il ressort des pièces du dossier que le projet d’antenne-relais est implanté dans une commune littorale, sur le terrain d’un camping situé le long de la rue du Prégneau, voie qui comporte également une vingtaine de maisons individuelles et relie le centre-bourg de la commune, situé au sud-est, au front de mer situé à l’ouest. Le terrain de camping sur lequel doit être implanté le pylône comprend plusieurs constructions en dur soumises à autorisation, situées dans la continuité des constructions avoisinantes, et ne rompt pas l’urbanisation avec la zone d’habitation limitrophe, caractérisée par une densité significative de constructions, nonobstant la présence d’une zone naturelle au nord-est du terrain d’assiette. Si la zone naturelle qui s’étend autour de l’étang de la Martinière à l’extrémité ouest de la rue du Prégneau représente une rupture dans l’urbanisation du secteur, celle-ci est située à plus de cent mètres du projet, qui est en tout état de cause implanté dans la continuité des zones urbaines situées à l’est et au sud-est. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune sur le fondement des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.  
 
Il résulte de ce tout qui précède que la société Free Mobile est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 23 août 2023 par lequel le maire de Brétignolles-sur-Mer s’est opposé à sa demande de construction d’une station relais de téléphonie mobile sur un terrain sis 15 rue Prégneau à Brétignolles-sur-Mer. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible de fonder l’annulation, en l’état du dossier, de l’arrêté du 23 août 2023. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :   
 
D’une part, aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / (…) ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. / (…) ». 
 
Enfin, aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu’il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision. ». Une autorisation de construire délivrée à la suite du réexamen ordonné en conséquence d’une mesure de suspension prise sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l’exécution de l’ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Une telle autorisation peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus, sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l’administration reprenne une décision de refus. 
 
En l’espèce, en exécution de l’injonction prononcée par le juge des référés du tribunal de céans le 1er mars 2024, le maire de Brétignolles-sur-Mer a pris un arrêté en date du 18 mars 2024 portant délivrance à la société Free Mobile d’une décision de non-opposition à déclaration préalable. Cet arrêté, en vertu de ce qui vient d’être dit, présentait un caractère provisoire. Toutefois, les motifs du présent jugement, compte tenu des dispositions précitées de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, s’opposent à ce que cette autorisation d’urbanisme puisse être retirée et font obstacle à ce que le maire oppose un nouveau refus à la déclaration préalable déposée le 5 juillet 2023 et complétée le 27 juillet 2023 par la société Free Mobile. Par suite, la décision de non-opposition à déclaration préalable ne pouvant plus être regardée comme revêtant un caractère provisoire, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par la société requérante. Ces conclusions doivent ainsi être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Free Mobile, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Brétignolles-sur-Mer demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de faire droit à la demande présentée par la société Free Mobile et de mettre à la charge de la commune de Brétignolles-sur-Mer une somme de 1 000 euros à ce titre.  
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : L’arrêté du 23 août 2023 par lequel le maire de Brétignolles-sur-Mer s’est opposé à la réalisation des travaux objet de la déclaration préalable déposée le 5 juillet 2023 par la société Free Mobile en vue de l’installation d’une station relais de radiotéléphonie sur la parcelle cadastrée AW n° 91 est annulé. 
 
Article 2 : La commune de Brétignolles-sur-Mer versera la somme de 1 000 euros à la société Free Mobile au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions de la commune de Brétignolles-sur-Mer présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Free Mobile et à la commune de Brétignolles-sur-Mer. 
 
 
Délibéré après l'audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Douet, présidente, 
Mme Malingue, première conseillère, 
M. Brémond, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025. 
 
Le rapporteur, 
 
E. BRÉMOND 
 
La présidente, 
 
H. DOUET 
 
Le greffier, 
 
 
 
 
 
F. LAINÉ 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier,