TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 14 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 25 octobre 2023, la société par actions simplifiée (SAS) La Plage, représentée par Me de Baynast, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la délibération du 25 septembre 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune des Sables d'Olonne a prononcé la résiliation de la " sous-concession G " sur " la grande plage ", à compter du 15 novembre 2023 et " autorisé le maire ou son représentant à signer tout document en lien avec cette résiliation " ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune des Sables d'Olonne la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est satisfaite : 
 * " la délibération attaquée prononçant la résiliation de la convention de sous-concession à compter du 15 novembre 2023 ne lui a pas été notifiée " ;  
 * son activité ne pourra plus s'exercer alors même que la convention était conclue jusqu'au 31 décembre 2027, la plaçant dans une situation financière délicate ; 
 * s'il devait y avoir une nouvelle attribution, celle-ci interviendrait dans les prochaines semaines en perspective de la saison prochaine qui commencera au printemps 2024. Il y a donc urgence à ce que le juge des référés se prononce avant que cette concession ne soit reprise et qu'un nouvel exploitant s'y installe ; 
 * cette situation porte gravement atteinte à la réputation de M. A, gérant de la SAS. La décision litigieuse a été largement commentée dans la presse, le faisant apparaitre comme un " abominable pollueur ". 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * elle est entachée d'un vice de procédure au regard de l'insuffisance d'information des membres du conseil municipal. En l'espèce, l'information donnée aux conseillers municipaux sur la nature et la réalité des faits imputés à l'exploitant est totalement lacunaire. Elle est même tendancieuse si l'on considère les intertitres insérés dans la délibération ; 
 * elle est entachée d'un vice de procédure tenant à l'absence de mise en demeure : 
 Elle a été mise en demeure, le 9 aout 2023, de cesser tout rejet d'eaux usées et de mettre en conformité son installation d'ici le 10 aout suivant. Il ne lui a donc été octroyé que quelques heures pour mettre son installation "en conformité". D'une part, le délai pour régulariser les choses est notoirement insuffisant, D'autre part, il ne lui a pas été laissé la possibilité de faire valoir ses observations. On comprend d'ailleurs mal ce que cette mise en conformité signifie, le lot ne bénéficiant d'aucun raccordement à l'assainissement, aucune précision sur les modalités attendues n'ayant été explicitées par la commune. Quoiqu'il en soit, elle a entamé l'installation d'un dispositif sous sa terrasse pour répondre aux attentes de la collectivité. Compte tenu du délai accordé, rien n'a pu être fait avant le 10 aout 2023 à 12h. La commune a en toute logique considéré que cette installation n'était ni cohérente, ni pérenne. En réalité, elle n'était simplement pas terminée. On imagine mal qu'une installation " pérenne ", ait de toute façon pu être installée sur place en si peu de temps. Il apparait, dans ces conditions, tout à fait manifeste que la mise en demeure était purement formelle ; 
 * elle est entachée d'un vice de procédure tenant à l'absence de procédure contradictoire. Il ressort des trois courriers adressés par la commune qu'elle n'a jamais eu la possibilité de faire valoir ses observations, notamment en ce qui concerne les prétendus rejets d'eaux usées sur la plage. 
 * elle est entachée d'un défaut d'information du préfet, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 2124-36 du code général de la propriété des personnes publiques ;  
 * la mesure de résiliation est injustifiée : 
 - sur la prétendue pollution d'un milieu naturel :  
 + les rejets qu'elle opère ne constituent en aucun cas une pollution. S'il est vrai que dans le cadre de son activité de service de boissons, elle disposait de verres, elle n'a jamais utilisé pour les laver le moindre produit ménager, mais du vinaigre d'alcool cristal 8% qui est un produit totalement naturel ne générant aucune pollution ; 
 + le lieu de la prétendue pollution n'est pas un "milieu naturel" : l'emplacement de la pollution alléguée est en réalité constitué d'une dalle de béton recouverte par une quarantaine de centimètres de sable, située sous le remblai. Quoiqu'il en soit il convient de préciser que la commune était au courant de la situation depuis mai 2023 et qu'elle a donc attendu le mois d'aout 2023 pour réagir à ce qui, d'après elle, serait une pollution majeure d'un milieu naturel ; 
 + sur le prétendu lien entre le besoin d'un raccordement au réseau d'assainissement et la prétendue méconnaissance des dispositions de la convention : il convient de préciser que le lot G bénéficie depuis son origine d'un point d'eau sans évacuation. Elle était à l'évidence placée dans une situation sans solution, pour laquelle l'administration n'a souhaité à aucun moment lui apporter de réponse ; 
 - sur le prétendu non-respect des clauses de la convention. Il lui est reproché d'avoir outrepassé les dispositions de la concession en pratiquant une activité qui n'était pas prévue par la convention. Si elle admet, qu'en plus des confiseries, elle vendait des sandwiches et des cafés, comme cela a toujours été fait sur ce lot sans que cela n'inquiète quiconque, elle conteste formellement l'affirmation selon laquelle elle préparait des plats sur place. Il est particulièrement étonnant qu'il puisse lui être reproché de servir des articles de confiserie, boissons chaudes ou froides à ses clients louant des chaises et transats dans le périmètre de sa concession. Ce n'est pas parce qu'elle propose des articles de confiserie et boissons à des clients forcément restés sur place, qu'elle crée " un établissement de restauration " comme l'affirme la commune. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 novembre 2023, la commune des Sables d'Olonne, représentée par Me Plateaux, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société requérante la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la condition d'urgence n'est pas remplie : en supposant que la SAS La Plage puisse démontrer l'existence d'une atteinte grave et immédiate à ses intérêts privés, du fait de la résiliation du contrat litigieux au regard de la perte de recettes attendus, il n'en demeure pas moins qu'un intérêt public s'oppose à la suspension de la décision déférée. D'une part, l'exécution du contrat ne pourra pas être maintenue, car sa durée d'exécution de douze années, à compter du 22 avril 2016, implique en tout état de cause sa résiliation, au cours de l'année 2023, au regard de sa durée initialement excessive. D'autre part, il existe un intérêt public tenant au maintien de la résiliation du contrat litigieux, dans la mesure où cette sanction résulte de manquements graves, imputables à l'exploitant, et tenant au constat d'une pollution du domaine public maritime, de telle sorte que l'exécution de la décision litigieuse s'impose, au regard de la protection de l'environnement. Enfin, et à titre subsidiaire, il ne faut pas perdre de vue que l'imprudence fautive de l'exploitant est la cause principale de la résiliation pour faute du contrat litigieux ; 
 - aucun des moyens soulevés n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * sur le vice de procédure au regard de l'insuffisance d'information des membres du conseil municipal, le moyen manque en fait. Elle apporte la preuve que la délibération litigieuse était accompagnée d'une note de synthèse, adressée aux élus de l'organe délibérant, en amont de la séance du 25 septembre 2023. En outre, la décision litigieuse n'avait aucune incidence financière directe sur les finances publiques locales, de telle sorte que l'exposante n'était pas tenue de communiquer d'autres informations complémentaires en ce sens ; 
 * sur le vice de procédure tenant à l'absence de mise en demeure : la résiliation litigieuse est intervenue le 25 septembre 2023, précision étant faite que l'exploitant a été mis en mesure de présenter ses observations, en amont de la délibération à intervenir, par courrier du 23 août 2023 remis en mains propres ; 
 *  sur le vice de procédure tenant à l'absence de procédure contradictoire ; en supposant que la mise en demeure édictée soit soumise aux droits de la défense, il est constant que l'administration pouvait s'en départir, compte tenu de l'urgence de la situation, qui impliquait une intervention rapide de l'exploitant. Par conséquent, et à supposer qu'une telle exception d'illégalité soit opérante, le moyen manque en fait ; 
 * sur le défaut d'information du préfet, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 2124-36 du code général de la propriété des personnes publiques ; le moyen est inopérant, car la norme précitée constitue uniquement une règle relative à l'information des services préfectoraux, dépourvue de toute portée coercitive ; au demeurant, les services préfectoraux ont bien été informés de ladite décision, comme l'atteste le certificat d'envoi auprès du contrôle de légalité, figurant sur la décision déférée ; 
 * la décision n'est entachée d'aucune erreur de fait ; la matérialité de ces éléments n'est pas sérieusement contestée, d'autant plus qu'elle résulte des termes circonstanciés d'un rapport de police ; 
 * la sanction n'est pas disproportionnée. Les manquements constatés étaient de nature à justifier une résiliation du contrat litigieux, dans les circonstances de l'espèce. 
 Par un mémoire en réplique enregistré le 9 novembre 2023 à 12h15, la SAS La Plage, représentée par Me de Baynast, conclut aux mêmes fins que dans sa requête. 
 Elle fait valoir, sur l'urgence, que : 
 * elle a un emprunt à rembourser ; son gérant n'a pas d'autre activité ; cette résiliation empêche à l'avenir la SAS de faire bon usage de son investissement, en cédant son activité à un autre opérateur ; 
 * contrairement à ce qui est indiqué en défense, les conventions de sous concession d'une durée de 12 ans sont parfaitement légales. En l'espèce, la durée de la convention résiliée court jusqu'au 31 décembre 2027, de sorte qu'elle est parfaitement fondée à demander la suspension de la résiliation litigieuse ; 
 * alors qu'il lui est reproché d'être fautive, elle rappelle qu'elle conteste formellement être à l'origine de la moindre pollution. Son activité n'est absolument pas à l'origine d'une pollution du milieu naturel, ses gérants ayant adapté leurs pratiques dès le début de la saison. Il n'existe, par conséquent, aucun intérêt public tenant au maintien de la résiliation ; 
 * la commune se garde la possibilité de réattribuer la concession G à un nouveau sous-concessionnaire. Compte tenu du fait qu'aucun lot n'est actuellement disponible sur la plage des Sables d'Olonne, il est plus que probable que la commune n'installe un autre concessionnaire sur le lot G. 
 Vu : 
 - les pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 25 octobre 2023 sous le numéro 2315858, par laquelle la SAS La Plage demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Bouchardon, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 9 novembre 2023 à 14h30 :  
 - le rapport de M. Bouchardon, juge des référés,  
 - les observations de Me de Baynast, représentant la SAS La Plage, qui rappelle, s'agissant de l'urgence, les conséquences financières de la décision critiquée, au regard de la saisonnalité de l'activité de la société, de la situation de handicap de son gérant, de l'atteinte à la réputation de ce dernier et du risque que la sous-concession soit rapidement réattribuée. S'agissant de la légalité de la décision, il soutient notamment qu'il n'y a jamais eu le moindre rejet d'eaux usées sur la plage, mais uniquement sous le plancher de l'établissement, dans un vide totalement inaccessible, l'eau s'évaporant ensuite sans le moindre écoulement sur le domaine public maritime. En tout état de cause, seuls des verres étaient lavés. S'agissant des activités exercées, si la société pouvait effectivement servir des cafés ou des gaufres, cela ne justifie en tout état de cause pas une résiliation de la concession ;  
 - et les observations de Me Plateaux, avocat de la commune des Sables d'Olonne, qui met notamment en exergue une imprudence fautive de la SAS. Il fait valoir en outre que, conformément aux déclarations de l'exploitant visées dans le rapport de police municipale, c'est une quantité de 3 litres d'eaux usées qui est chaque jour déversée, ce qui représente sur la saison une grande quantité directement rejetée sur le domaine public maritime. 
 La clôture de l'instruction a été reportée au 10 novembre 2023 à 10h00.  
 Une note en délibéré, produite pour la commune, a été enregistrée le 10 novembre 2023 à 09h35 et a été communiquée. 
 Une pièce complémentaire, produite pour la requérante, a été enregistrée le 10 novembre 2023 à 09h40 et a été communiquée. 
 Une note en délibéré, produite pour la requérante, a été enregistrée le 10 novembre 2023 à 10h00 et a été communiquée. 
 L'instruction a été rouverte pour être à nouveau close le 10 novembre 2023 à 16h00. 
 Une note en délibéré, produite pour la commune, a été enregistrée le 10 novembre 2023 à 15h03 et a été communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 9 juillet 2015, le préfet de la Vendée a concédé des plages naturelles à la commune des Sables d'Olonne, pour une durée de douze ans à compter du 1er janvier 2016. Par une délégation de service public, la commune a sous-traité l'exploitation d'une surface de 993 m² de " la grande plage " (Lot G) à la SAS La Plage, à l'effet notamment de mettre à disposition des clients, bains de soleil et transats, ce contrat ayant pour terme le 31 décembre 2027. Par une délibération du 25 septembre 2023, le conseil municipal des Sables d'Olonne a décidé de résilier cette convention à compter du 15 novembre 2023, au motif que les services de la commune avaient constaté, le 9 août 2023, d'une part que l'exploitant avait mis en place un établissement de restauration sur site et, d'autre part, que celui-ci procédait au rejet d'eaux usées, directement sur le sable. Par la présente requête, la SAS La Plage demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de ladite délibération. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 du même code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire ". 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit s'apprécier objectivement et globalement et tenir compte du fait que le requérant ne se soit pas placé lui-même dans une situation qui ne lui permette pas d'invoquer utilement -ni sérieusement- la notion d'urgence. Il en est notamment ainsi lorsque la situation d'urgence découle directement de la négligence ou de la carence du requérant, ou de tout autre acte positif qui lui est directement imputable.  
 4. Ainsi qu'il a été dit au point 1, la délibération contestée est à tout le moins fondée sur le motif tiré de ce que la SAS La Plage a mis en place un service de restauration sur site, en contradiction notamment avec l'article 2 de la convention, lequel prévoit, au titre des activités accessoires autorisées, la seule vente, au surplus uniquement à emporter, de boissons, glaces emballées et confiserie. En l'espèce, si rien ne figure s'agissant d'un service à table des clients, dans le rapport d'intervention de la police municipale du 9 août 2023, la société ne conteste aucunement, qu'en plus de ceux autorisés, car préemballés, elle propose également à la vente des produits de consommation élaborés sur place, tels que sandwichs et gaufres. Par ailleurs, la commune produit une affiche apposée sur la devanture de l'établissement, mentionnant la vente de " frites ", élément de preuve non contesté par la requérante. Si les clients installés dans leurs bains de soleil et transats peuvent être effectivement regardés comme ayant emporté les produits qu'ils viennent d'acheter, de telles productions et ventes entrent sans conteste en contradiction avec l'article 2 de la convention, déjà cité, ainsi qu'avec son article 14b), aux termes duquel " () les établissements de vente de produits préemballés à emporter [dont le lot G] ne doivent pas effectuer de préparation sur place () ". La situation d'urgence invoquée par la société requérante, aux motifs que la délibération contestée la place dans une situation financière délicate et porte gravement atteinte à la réputation de son gérant, doit ainsi être regardée comme découlant directement de ses agissements fautifs, sans qu'il soit besoin d'analyser ceux en lien avec le second motif de la délibération, tiré du rejet d'eaux usées directement sur la plage. 
 5. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée, que les conclusions présentées par la SAS La Plage sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 6. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune des Sables d'Olonne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la SAS La Plage demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 7. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune des Sables d'Olonne sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la SAS La Plage est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune des Sables d'Olonne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la SAS La Plage et à la commune des Sables d'Olonne. 
 Fait à Nantes, le 14 novembre 2023. 
 Le juge des référés, 
 L. BOUCHARDON 
 Le greffier, 
 J-F. MERCERONLa République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,