TA44 · 1ère Chambre — 9 juillet 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 novembre 2023 et le 14 mai 2024, la société CPENR de Guéméné-Penfao, représentée par Me Versini-Campinchi, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 28 septembre 2023 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique lui a refusé la délivrance d'un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol composée de 35 937 modules photovoltaïques, 2 postes de livraison et 4 postes de transformation dans une enceinte de 25,4 hectares sur les parcelles cadastrées section YR numéros 32, 33 et 39 ainsi que section ZX numéros 32, 33, 34, 43, 44, 45, 63 et 70 au lieu-dit Le Haut Guillet à Guémené-Penfao (Loire-Atlantique) ; 
 2°) d'enjoindre au préfet de la Loire-Atlantique de délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter du jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros en application de l'article L.'761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit en ce qu'il fait application au projet de critères d'appréciation relatifs à l'agrivoltaïsme mentionné à l'article L. 314-36 du code de l'énergie ;  
 - les avis de la chambre d'agriculture Loire-Atlantique du 11 mai 2022 et de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) du 16 décembre 2022 reposent sur une confusion quant au régime juridique applicable au projet et ne peuvent être invoqués pour justifier le refus opposé à la demande de permis de construire ; 
 - le préfet de la Loire-Atlantique a fait une inexacte application de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme, compte tenu de la comptabilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole significative et pérenne, et en l'absence d'atteinte du projet aux paysages ; 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qu'il se fonde sur l'insuffisance de l'étude d'impact, s'agissant de la sauvegarde des espaces naturels, de l'impact paysager du projet et des justifications du choix du site d'implantation.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 avril 2024, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Brémond, premier conseiller 
 - les conclusions de M. Marowski, rapporteur public, 
 - les observations de Me Louis, substituant Me Versini-Campinchi, avocat de la société CPENR de Guémené-Penfao,  
 - les observations de M. A et de Mme B, représentants du préfet de la Loire-Atlantique.  
   Une note en délibéré, enregistrée le 1er juillet 2024, a été présentée par la société CPENR de Guémené-Penfao. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 31 mars 2022, la société CPENR de Guémené-Penfao a déposé une demande de permis de construire en vue de l'installation d'une centrale photovoltaïque au sol d'une puissance totale de 19,4 mégawatts-crête (Mwc), comprenant, sur une surface clôturée de 25,4 ha, 35 937 modules photovoltaïques, 2 postes de livraison et 4 postes de transformation sur les parcelles cadastrées section YR numéros 32, 33 et 39 ainsi que section ZX numéros 32, 33, 34, 43, 44, 45, 63 et 70, au lieu-dit Le Haut Guillet à Guémené-Penfao, le terrain d'assiette du projet étant classé en zone agricole par le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune. L'enquête publique s'est tenue du 5 juin 2023 au 5 juillet 2023. Après avis défavorables du conseil municipal de Guémené-Penfao, de la chambre d'agriculture, de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, avis favorable de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement sous réserve d'un avis favorable de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, avis favorable du commissaire-enquêteur, et avis tacite de la mission régionale de l'Autorité environnementale des Pays de la Loire, le préfet de la Loire-Atlantique, par un arrêté du 28 septembre 2023, a refusé de délivrer le permis sollicité. La société requérante demande au tribunal d'annuler cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 2. L'arrêté attaqué vise les dispositions du code de l'urbanisme et notamment son article L. 151-11 et mentionne les circonstances de faits propres au projet de la société pétitionnaire. Ainsi cette décision comporte-t-elle, avec suffisamment de précision, l'énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles elle est fondée. Par suite, elle est suffisamment motivée en application de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 3. En premier lieu, il ne ressort pas des termes mêmes de l'arrêté attaqué, ni des autres pièces du dossier, que le préfet aurait entendu faire application au projet de la société pétitionnaire des dispositions de l'article L. 314-36 du code de l'énergie issues de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relatives à l'accélération de la production d'énergies renouvelables. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait entachée d'une erreur de droit. 
 4. En deuxième lieu, il ressort des termes même de l'avis de la chambre d'agriculture que celle-ci, pour émettre un avis défavorable, s'est fondée sur la consommation d'espace ayant un usage agricole productif avéré et sur le fait que le projet ne présentait pas les caractéristiques d'un projet agrivoltaïque. En outre, la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers a émis un avis défavorable sur l'étude préalable et les mesures de compensation présentées par la société Abo Wind. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que ces avis reposent sur une confusion quant au régime juridique applicable au projet et que le préfet ne pouvait valablement les prendre en compte. 
 5. En troisième lieu, pour rejeter la demande de permis de construire présentée par la société requérante, le préfet de la Loire-Atlantique a notamment considéré que l'activité agricole prévue par le projet en remplacement de celle qui est existante sur le site n'était pas significative, au sens des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme.  
 6. D'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé que si les travaux projetés sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation des sols, à l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions, l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords et s'ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d'utilité publique ". 
 7. D'autre part, aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages () ". 
 8. Enfin, les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de Guémené-Penfao relatives à la zone agricole autorisent " les constructions, installations nécessaires aux services publics ou collectifs sous réserve d'une bonne intégration dans leur environnement ". 
 9. Les dispositions précitées de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d'exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.  
 10. Il ressort des pièces du dossier que les terres sur lesquelles est prévu le projet refusé par la décision attaquée sont exploités par leur propriétaire, dont l'exploitation agricole est en cours de transmission, pour la production fourragère commercialisée à destination d'élevages bovins. En contrepartie de son impact sur cette activité agricole, le projet prévoit des mesures d'évitement en choisissant, d'une part, une emprise du parc photovoltaïque en lien avec le projet de transmission et l'objectif de pérenniser la qualité environnementale et agronomique du site et, d'autre part, en conservant la fonctionnalité de l'espace et des circulations agricoles par le maintien des accès, chemins et entrées des parcelles situées à proximité du projet de parc photovoltaïque. En outre, le projet prévoit une seule mesure de réduction tenant au remplacement de ces cultures fourragères par une activité ovine "viande" en agriculture biologique et de proximité matérialisée par le pâturage du cheptel ovin sur les terres agricoles. En termes de compensation collective agricole, le projet comporte une estimation de l'investissement financier nécessaire pour la reconstitution du potentiel économique agricole du territoire sur une durée de 10 ans, évalué à un montant de 66 459,20 euros. 
 11. Il ressort également des pièces du dossier, notamment de l'avis de la chambre d'agriculture du 11 mai 2022, que le projet se traduirait par une consommation d'espace d'environ 25 hectares ayant un usage agricole productif avéré. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la valorisation de cette surface agricole ne pourrait effectivement se poursuivre dans des conditions productives proches de l'existant, dans l'hypothèse où le projet de la société requérante de centrale photovoltaïque ne serait pas réalisé.  
 12. Par ailleurs, le pâturage d'un cheptel ovin sur le site clôturé de la centrale photovoltaïque au sol que prévoit le projet repose sur la conclusion d'un contrat de prêt d'usage entre la société pétitionnaire et un groupement agricole d'exploitation en commun d'éleveurs d'ovins. D'une part, ce contrat est assorti d'une condition suspensive résidant dans la conclusion d'un bail emphytéotique entre la société pétitionnaire et le propriétaire des terres, bail dont la société ne produit par ailleurs qu'une promesse, ainsi que de conditions de résiliation par le preneur, conditions qui ne garantissent pas la pérennité d'une exploitation agricole du site. D'autre part, les stipulations du contrat, notamment de l'article 1.2 de son cahier des charges, relatives à " l'entretien du bien " par le pâturage d'ovins, ne comportent pas d'obligation suffisante et avérée à la charge de l'éleveur d'assurer une activité pastorale significative. Ainsi, il ne résulte pas des stipulations de ce contrat que celui-ci aurait pour objet et pour effet de définir la nature, les caractéristiques et la pérennité d'une activité agricole significative sur le site, au sens des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme. 
 13. Il résulte des points précédents que, compte tenu de ses caractéristiques, des mesures de réduction et de compensation qu'il prévoit, et de son emprise, et au regard de l'utilisation qui peut être faite des terrains agricoles en cause, le projet développé par la société pétitionnaire n'est pas de nature à permettre l'exercice d'une activité agricole et pastorale significative sur le site de la centrale photovoltaïque au sol, au sens des dispositions de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme. Par suite, en refusant de délivrer le permis de construire sollicité pour ce motif, le préfet a fait une exacte application de ces dispositions. 
 14. Il résulte de l'instruction que le préfet de la Loire-Atlantique aurait pris la même décision en se fondant sur ce seul motif. Par suite, la société requérante ne peut utilement se prévaloir de ce que le préfet aurait entaché son arrêté d'une erreur d'appréciation, quant au caractère complet et suffisant de l'étude d'impact, de la sauvegarde des espaces naturels, de l'impact paysager du projet, ainsi que de la justification du site d'implantation. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que la société CPENR de Guémené-Penfao n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué. Par voie de conséquence, les conclusions présentées à fin d'injonction et d'astreinte doivent être également rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans cette instance, la partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la société requérante et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société CPENR de Guémené-Penfao est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société CPENR de Guémené-Penfao et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copies en seront adressées au préfet de la Loire-Atlantique et à la commune de Guémené-Penfao. 
 Délibéré après l'audience du 11 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Durup de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère, 
 M. Brémond, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet 2024. 
 Le rapporteur, 
 E. BRÉMOND 
 Le président, 
 A. DURUP DE BALEINELa greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 Le greffier,