TA75 · 5e Section - 2e Chambre — 25 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 28 juillet 2023, complétée par un mémoire enregistré le 15 février 2024, M. C… A..., représenté par Me Mazza, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a refusé de lui communiquer les documents suivants :  
 
1- Les notes diplomatiques et leurs annexes transmises par l’Institut français du Burundi (IFB) et l’ambassade de France au ministre de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) dans le cadre de son licenciement ;  
2- L’enquête administrative intégrale de 2022 et ses annexes complètes, diligentée dans le cadre de son licenciement ainsi que celle de 2020, au cours de laquelle il a été entendu ; 
3. La comptabilité analytique du MEAE et les documents budgétaires relatifs à la gestion budgétaire de l’IFB depuis 2014 ; 
4. La convention entre le MEAE à l’Institut français ainsi que la convention établissant le réseau culturel avec l’ensemble des instituts français dans le monde ; 
5. La liste des dotations versées par le MEAE à l’IFB ; 
6. La liste des emplois de l’IFB depuis 2014 conformément à l’article 1 du décret du18 juin 1969 ; 
 
2°) d’enjoindre au ministre de l’Europe et des affaires étrangères de lui communiquer ces documents, dans un délai de 48 heures à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jours de retard ;  
 
3°) de mettre à la charge l’Etat somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Il soutient que : 
- la décision attaquée n’est pas motivée ;  
- les documents administratifs sollicités sont communicables selon les modalités prévues notamment par les dispositions prévues par l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration ; 
- par un avis du 6 juillet 2023, la commission d’accès aux documents administratifs a émis un avis favorable à la communication de la plupart des documents administratifs sollicités. 
 
Par un mémoire en défense enregistré 12 décembre 2023, la ministre de l’Europe et des affaires étrangères conclut au rejet de la requête.  
 
Elle soutient que :  
- à titre principal, au non-lieu à statuer, les documents demandés par le requérant lui ayant été communiqués ;  
- à titre subsidiaire, il ne peut lui être reproché de ne pas avoir transmis les informations qui n’existent pas ou qui font l’objet d’une diffusion publique. 
 
 
Vu : 
- l’avis n°20231762 du 06 juillet 2023 de la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) ;  
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Feghouli,  
- les conclusions de Mme Nikolic, rapporteur public, 
- les observations de Me Mazza pour M. A... ; 
- et les observations de M. B... pour le ministre de de l'Europe et des affaires étrangères.  
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. M. C… A..., secrétaire général de l’Institut Français du Burundi (IFB) a été licencié pour faute lourde par une décision du 10 novembre 2022. A l’appui de son recours contre ce licenciement, M. A..., a, par courrier du 30 janvier 2023, sollicité auprès du ministre de l’Europe et des affaires étrangères la communication de plusieurs documents utiles à sa défense. Sans réponse de cette administration, le requérant a saisi la CADA, laquelle a émis, le 6 juillet 2023, un avis favorable sous certaines réserves. Par la présente requête, M. A... demande au tribunal d’annuler la décision par laquelle le ministre de l’Europe et des affaires étrangère a refusé de lui communiquer la totalité des documents sollicités.  
 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués. » Il ne ressort pas des pièces produites que le requérant aurait demandé les motifs de la décision née du silence gardé par le ministre de l’Europe et des affaires étrangères après l’avis de la CADA. Le moyen tiré d’un défaut de motivation ne peut par suite qu’être écarté. 
  
3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. ». Aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ». L’article L. 311-6 du même code précise que : « Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée (…) ; 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. ». Enfin, selon l’article L. 311-7 : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ». 
 
En ce qui concerne les documents relatifs aux enquêtes administratives de 2020 et de 2022 : 
 
4. En application des dispositions précitées, l’ensemble des documents relatifs à l’enquête administrative diligentée en 2022 ayant conduit au licenciement de M. A..., notamment les notes diplomatiques, les rapports d’enquête, ou encore les procès-verbaux d’auditions constituent des documents administratifs qui doivent lui être communiqués, ainsi d’ailleurs que la Commission d’accès aux documents administratifs l’a relevé dans son avis du 6 juillet 2023. Il en va de même s’agissant des documents relatifs à l’enquête administrative diligentée en 2020, au cours de laquelle le requérant a été entendu. Conformément aux dispositions précitées des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration, il appartient toutefois au ministère de l’Europe et des affaires étrangères d’occulter dans lesdits documents les mentions qui pourraient porter atteinte à la vie privée de tiers ou feraient apparaître le comportement d’une personne, dès lors que cette divulgation pourrait lui porter préjudice.  
5. S’agissant de l’enquête administrative interne diligentée en 2020, si l’administration soutient qu’elle a été communiquée au requérant, force est de constater que la version transmise a été pratiquement intégralement « biffée », sans que le ministère ne justifie en défense l’ampleur de ses occultations, compte tenu des possibilités offertes par les dispositions précitées des articles L. 311-6 et L. 311-7.  
 
En ce qui concerne les documents relatifs à la gestion budgétaire de l’IFB et la liste des emplois de l’IFB : 
 
6. Les documents budgétaires produits ou reçus par le MEAE, notamment ceux relatifs à la gestion de l’IFB ainsi que la liste des emplois de l’IFB, constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application des dispositions précitées. M. A... est donc fondé à demander la communication, à l’exception toutefois de la liste des dotations versées par le ministère des Affaires étrangères à l'IFB ou des « rectifications dictées depuis 2014 » dont le ministre soutient sans être sérieusement contredit qu’elle n’existe pas.  
 
En ce qui concerne les conventions entre le MEAE et l’Institut français du Burundi et celles passées avec l’ensemble des instituts français dans le monde : 
 
7. L’obligation de communication instituée par les dispositions précitées ne peut porter sur des documents dont l’impossibilité matérielle de transmission est établie. Il appartient au tribunal d’apprécier, compte tenu des allégations des parties, l’existence du document et notamment la circonstance qu’il serait toujours détenu par l’administration. 
   
8. En l’espèce, le ministère de l’Europe et des affaires étrangères soutient que les conventions sollicitées n’existent pas, sans que le requérant apporte des éléments probants tendant à démontrer leur existence. Par suite, le refus de communication opposé au requérant doit, dès lors, être regardé comme étant justifié par une impossibilité matérielle sans qu’aucun élément du dossier soit de nature à démontrer que le ministre dissimulerait volontairement l’existence des documents sollicités. 
 
9. Il résulte de tout ce qui précède que M. A... est fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a refusé de lui communiquer les documents sollicités et mentionnés aux points 4, 5 et 6 du présent jugement. 
  
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte : 
   
10. Le présent jugement, eu égard à ses motifs, implique nécessairement qu’il soit enjoint à la ministre de l’Europe et des affaires étrangères de communiquer à M. A..., sous réserve des occultations rendues nécessaires les documents mentionnés aux points 4, 5 et 6 du présent jugement. 
 
11. Il y a lieu d’enjoindre à la ministre de l’Europe et des affaires étrangères de communiquer ces documents au requérant dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.  
  
Sur les frais du litige : 
 
12. Il y a lieu dans les circonstances de l’espèce de mettre une somme de 1 500 euros à la charge de l’Etat au titre des frais exposés par M. A... et non compris dans les dépens. 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
  
 
 
 
 
Article 1 : La décision de la ministre de l’Europe et des affaires étrangères est annulée en tant qu’elle a refusé de communiquer au requérant les documents mentionnés aux points 4, 5 et 6 du présent jugement.  
  
Article 2 : Il est enjoint à la ministre de l’Europe et des affaires étrangères de communiquer à M. A... documents mentionnés aux points 4, 5 et 6 du présent jugement et ce dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.   
  
Article 3 : L’Etat versera à M. A... une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A... est rejeté. 
  
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. C… A... et au ministre de l’Europe et des affaires étrangères. 
 
 
Délibéré après l’audience du 28 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 
 
M. Gros, président, 
 
M. Feghouli, premier conseiller, 
 
M. Rebellato, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 avril 2024.   
 
 
 
 Le rapporteur,  
 
          Le président, 
 
 
 
 
 
M. C... 
 
 
La greffière, 
 
 
 
 
C. CHAKELIAN 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’Europe et des affaires étrangères, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.