TA75 · 5e Section - 2e Chambre — 23 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 10 septembre 2023, complétée par des mémoires enregistrés les 13 décembre 2023 et 13 mars 2026, Mme B... A... demande au tribunal :   
 
1°) d’annuler la décision par laquelle la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a rejeté sa demande de communication du « Mémento sur la qualification de la fraude » daté du 14 janvier 2021 ;  
 
2°) d’enjoindre à la Caisse nationale des allocations familiales de lui communiquer le document sollicité dans un délai de 1 mois à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de la Caisse nationale des allocations familiales la somme de 300 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
  
- la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation ;  
- le document sollicité est produit par la CNAF dans le cadre de sa mission de service public et revêt, dès lors, le caractère de document administratif ;  
- la CNAF ne justifie pas en quoi la communication du memento en cause porterait atteinte à sa politique de contrôle et de lutte contre la fraude sociale.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2023, complété par un mémoire enregistré le 22 décembre 2023, la Caisse nationale des allocations familiales, représentée par Me Seno, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la requérante la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient, à titre principal, que la requête est irrecevable et qu’en tout état de cause, les moyens invoqués par l’association requérante ne sont pas fondés. 
  
 
Vu : 
- l’avis n° 20232755 du 22 juin 2023 de la commission d’accès aux documents administratifs ; 
- les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
   
  
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
 Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
- le rapport de M. Feghouli,  
- les conclusions de Mme Nikolic, rapporteur public, 
- et les observations de Me Elshoud pour la Caisse nationale des allocations familiales. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Par plusieurs courriers transmis au cours des années 2022 et 2023, Mme A... a demandé à la Caisse nationale des allocations familiales, la communication de plusieurs documents ayant trait à la qualification et au contrôle de la vie maritale des allocataires. Mme A... a été ultérieurement rendue destinataire des documents sollicités à l’exception toutefois d’un document intitulé « Mémento sur la qualification de la fraude » daté du 14 janvier 2021, objet du présent litige et sur lequel la CADA a rendu un avis favorable en date du 22 juin 2023. Par la présente requête, Mme A... demande au tribunal l’annulation de la décision par laquelle la Caisse nationale des allocations familiale a refusé de lui communiquer ce document. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 311-14 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours ». 
 
3. Il ressort des pièces du dossier que le refus de communication opposé à Mme A..., édicté sous la forme d’une décision écrite, présente les considérations de droit et de fait qui la fondent, et est, par suite, suffisamment motivée. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 311-14 du code des relations entre le public et l’administration doit être écarté. 
4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 300-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs ». Aux termes de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ». Selon l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 311-5 du même code : « Ne sont pas communicables : / (…) / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / (…) / g) A la recherche et à la prévention, par les services compétents, d'infractions de toute nature ; (…) ». 
 
5. Aux termes de l’article L223-2 du Code de la sécurité sociale : « La Caisse nationale des allocations familiales est un établissement public national à caractère administratif. Elle jouit de la personnalité juridique et de l'autonomie financière. Elle est soumise au contrôle des autorités compétentes de l'Etat ». 
 
6.  
Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que les documents détenus par la Caisse nationale des allocations familiales, établissement public national à caractère administratif, sont, par nature, des documents administratifs, au sens des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois pour refuser la communication du « Mémento sur la qualification de la fraude » daté du 14 janvier 2021, la Caisse nationale des allocations familiales fait valoir que cette communication serait susceptible de porter atteinte à la recherche et à la prévention, par ses services, des infractions de toute nature dont elle a la charge, au sens des dispositions de de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration. 
 
7. Par une mesure d’instruction, le tribunal administratif de Paris a ordonné à l’administration de lui transmettre les documents litigieux afin de se prononcer sur son caractère communicable. Si le caractère contradictoire de la procédure exige la communication à chacune des parties de toutes les pièces produites au cours de l’instance, cette exigence est nécessairement exclue en ce qui concerne les documents dont le refus de communication constitue l’objet même du litige. 
 
8. Il résulte de l'examen du document communiqué, intitulé « Mémento sur la qualification de la fraude » élaboré le 14 janvier 2021 par les services de la Caisse nationale des allocations familiales et constitué de plusieurs fiches thématiques, que ce document est une aide à la décision à la destination des agents leur permettant de caractériser les fraudes suspectées des allocataires, notamment leur intentionnalité frauduleuse dans des situations d’espèces complexes. Aussi, ce document révèle les méthodes et les critères mobilisées par les caisses d’allocation familiales pour lutter contre la fraude sociale, et partant, sa communication aurait pour effet, comme le soutient la Caisse, sans être sérieusement contredite, de révéler des informations, qui par nature, seraient susceptibles de porter atteinte à la recherche et à la prévention, par ses services, des infractions de toute nature dont elle a la charge. 
9. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées en défense, que Mme A... n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision lui refusant la communication sollicitée. 
 
Sur les frais de justice : 
 
10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de la Caisse nationale des allocations familiales, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que demande la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme A... la somme que demande la Caisse nationale des allocations familiales sur le fondement de ces mêmes dispositions.  
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
 
  
  
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions de la Caisse nationale des allocations familiales au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et à la Caisse nationale des allocations familiales. 
 
  
Délibéré après l’audience du 9 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Gros, président, 
M. Feghouli, premier conseiller, 
M. Rebellato, premier conseiller. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 avril 2026.  
 
 
Le rapporteur, 
Signé 
M. FEGHOULI 
Le président, 
Signé 
L. GROS 
 
 
La greffière, 
 
Signé 
 
 
C. CHAKELIAN 
 
 
La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.