TA75 · 4e Section - 2e Chambre — 2 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 20 décembre 2023 et un mémoire complémentaire enregistré le 29 novembre 2024, la société civile immobilière Isore-Ferey-SCI Les Amis de Corneille, représentée par Me Le Néel, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du 16 novembre 2023 par lequel la maire de Paris a retiré la décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable qu’elle avait déposée le 18 août 2023 et a prononcé un sursis à statuer sur cette demande pour une durée de deux ans ;   
 
2°) d’enjoindre à la maire de Paris de lui délivrer un certificat de non-opposition à sa déclaration préalable ; 
 
3°) de mettre à la charge de la Ville de Paris une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
- la décision portant retrait de la décision tacite de non opposition préalable est insuffisamment motivée ;  
- le retrait méconnaît l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme dès lors que la décision de non opposition tacite n’était pas illégale, la maire de Paris n’ayant commis aucune erreur manifeste d’appréciation en ne prononçant pas, alors, un sursis à statuer ; 
- la décision portant sursis à statuer méconnaît les dispositions de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme, le projet n’étant pas de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan local d’urbanisme ; 
- l’arrêté attaqué est illégal en raison de l’illégalité du projet de PLU bioclimatique qui prévoit d’interdire dans certain secteur la création de locaux relevant de la sous-destination « Autres hébergement touristiques » et les changements de sous-destination de locaux relevant de la sous-destination bureaux vers la sous-destination « Autres hébergements touristiques » sur les terrains relevant de la destination « Habitation », ces futures règles portant une atteinte disproportionnée et injustifiée à la liberté du commerce et de l’industrie et méconnaissent l’article 15 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 2 août 2024, la Ville de Paris, représentée par Me Santoni, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
à titre principal, la requête est irrecevable, la société requérante ne justifiant pas de sa qualité et de sa capacité pour agir ;  
à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.  
 
Par une ordonnance du 9 décembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 14 février 2025.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 ; 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Claux, 
- les conclusions de M. Gandolfi, rapporteur public, 
- et les observations de Me Rebière, représentant la société civile immobilière Isore- Ferey- SCI Les Amis de Corneille et de Me Leroy, représentant la Ville de Paris. 
 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
Le 18 août 2023, la société civile immobilière Isore- Ferey- SCI Les Amis de Corneille a déposé une déclaration préalable pour le changement de destination de locaux existants à usage de bureaux en locaux à usage d’hébergement hôtelier 7 rue Corneille, dans le 6ème arrondissement de Paris. Par un arrêté du 16 novembre 2023, la maire de Paris a retiré la décision de non-opposition tacite née le 18 septembre 2023 du silence conservé sur cette demande, et a prononcé un sursis à statuer sur celle-ci d’une durée de deux ans. Par la présente requête, la société demande au tribunal d’annuler cet arrêté.  
 
 
 
 
 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (…). » Aux termes de l’article L. 153-11 du même code : « L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ». Aux termes de l’article L. 424-1de ce code : «  (…) Le sursis à statuer doit être motivé et ne peut excéder deux ans. L'autorité compétente ne peut, à l'expiration du délai de validité du sursis ordonné, opposer à une même demande d'autorisation un nouveau sursis fondé sur le même motif que le sursis initial (…) ». 
 
L’arrêté du 16 novembre 2023, qui vise les articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l’urbanisme, rappelle que par une délibération des 15, 16 et 17 décembre 2020, le Conseil de Paris a prescrit la révision du plan local d’urbanisme et que le débat sur les orientations générales de cette révision a eu lieu le 16 novembre 2021. Il indique les motifs pour lesquels la maire de Paris a procédé au retrait de la décision de non-opposition tacite à la déclaration préalable de l’intéressée et a prononcé un sursis à statuer sur celle-ci. Il mentionne notamment que le projet envisagé méconnaît l’une des orientations du projet d’aménagement et de développement durable du futur plan local d’urbanisme et de futures dispositions du plan local d’urbanisme et qu’il est par voie de conséquence de nature à compromettre l’exécution du futur PLU. A cet égard, l’arrêté précise, d’une part, « que l’une des orientations du projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme révisé de la Ville de Paris consiste à endiguer les dynamiques d’exclusion et de spéculation immobilière, ce qui implique de limiter le développement de l’offre de meublés touristiques au détriment de l’offre de logements, notamment en restreignant les possibilités de transformation de bureaux en meublés touristiques », et, d’autre part, « que le projet de règlement du plan local révisé interdit ainsi la création de locaux relevant de la sous-destination Autres hébergements touristiques dans le secteur d’encadrement des hébergements touristiques délimité aux documents graphiques du règlement [ainsi que] le changement de sous-destination des locaux relevant de la sous-destination Bureau vers la sous-destination Autres hébergements touristiques sur les terrains comportant des locaux relevant de la destination Habitation ». L’arrêté indique enfin que le délai réglementaire de trois mois dans lequel le retrait de la décision de non-opposition tacite est possible n’a pas expiré et qu’il y a lieu de procéder à ce retrait et de prononcer un sursis à statuer sur la déclaration préalable déposée par l’intéressée. Ainsi, la décision attaquée comporte les éléments de droit et fait sur lesquels elle se fonde et est, par conséquent, suffisamment motivée. Le moyendoit, par suite, être écarté.  
 
En deuxième lieu, d’une part, le retrait d’une autorisation d’urbanisme tacite n’est légal que si son auteur a commis une erreur manifeste dans l’appréciation qu’il a portée sur la possibilité de lui opposer un sursis à statuer.  
 
D’autre part, il résulte des dispositions de l’article L. 153-11 du code de l'urbanisme précitées qu’un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande déclaration préalable que lorsque l’état d’avancement des travaux d’élaboration du nouveau plan local d’urbanisme permet de préciser la portée exacte des modifications projetées, sans qu’il soit cependant nécessaire que le projet ait déjà été rendu public. Il ne peut en outre être opposé qu’en vertu d’orientations ou de règles que le futur plan local d’urbanisme pourrait légalement prévoir, et à la condition que la construction, l’installation ou l’opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution.  
 
Il ressort des pièces du dossier qu’à la date de la décision attaquée, les orientations du projet d’aménagement et de développement durable avaient été débattues par le conseil de Paris entre le 16 et le 19 novembre 2021 et que le projet de plan local d’urbanisme de Paris avait été arrêté par la délibération 2023 DU 33 adoptée durant la séance du conseil de Paris des 5, 6, 7 et 8 juin 2023. Celui-ci comprenait, dans l’axe A de l’objectif II de son projet d’aménagement et de développement durable (PADD), une orientation n° 21 prévoyant que « Dans l’optique de garantir un logement accessible à toutes et tous, la Ville de Paris porte l’ambition de contenir les dynamiques excluantes qui conduisent les habitantes et les habitants, notamment les plus fragiles, à quitter la capitale, ou à se loger à des prix prohibitifs, parfois dans des logements de mauvaise qualité. Il s’agit [notamment] de : s’opposer (...) aux meublés touristiques ». Il comprenait également, dans le projet de règlement, un article UG.1.3.3 dont les énonciations restreignent les possibilités de création ou de transformation de locaux à destination d’autres hébergements touristiques. Cet article du projet de règlement interdit le changement de sous-destination « bureau » vers la sous-destination « hébergements touristiques » sur les terrains comportant des locaux relevant de la destination « habitation ». Il interdit également la création de locaux relevant de la sous-destination « hébergements touristiques » dans le secteur d’encadrement des hébergements touristiques, délimité aux documents graphiques annexés au projet de PLU. Ces documents traduisaient une situation suffisamment avancée du futur plan local d’urbanisme pour apprécier si la déclaration préalable était de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan et décider, le cas échéant, de surseoir à statuer sur la demande en application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme. 
 
 
La société requérante soutient néanmoins que le projet de changement de sous-destination envisagé, qui ne comporte pas de travaux, était insusceptible de faire l’objet d’une décision de sursis sur le fondement de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme dès lors qu’il ne porte pas sur une « construction » ou une « installation » au sens de ces dispositions. Toutefois, le projet sollicité doit, en tout état de cause, être regardé comme constituant une « opération » au sens de cet article, permettant à l’autorité compétente de prendre une décision de sursis à statuer si le projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse des orientations ou des règles que le futur plan local d’urbanisme pouvait légalement prévoir. 
 
En outre, la société requérante soutient que son projet n’est pas de nature à compromettre l’exécution de l’orientation n° 21 et l’article UG 1.3.3 du futur PLU. Il ressort des pièces du dossier, et il n’est pas contesté, que le local en cause, situé 7 rue Corneille dans le 6ème arrondissement, est implanté dans le secteur d’encadrement des hébergements touristiques prévu par l’article UG 1.3.3 du futur PLU et entre dans le champ de ses énonciations interdisant la création de meublés touristiques dans cette zone. La société requérante fait néanmoins valoir que le changement envisagé n’est pas, en raison de son ampleur limitée portant sur une surface de 100 m2, de nature à compromettre l’exécution du futur PLU et qu’il ne pouvait dès lors faire l’objet d’une décision de sursis à statuer prise sur le fondement de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme. Toutefois, l’opération prévue de transformation d’un local de bureau en meublé touristique est en contradiction directe avec l’orientation n° 21 du PADD et l’article UG.1.3.3 du futur PLU prohibant la création de meublés touristiques dans la zone concernée. Le projet de la société civile immobilière Isore-Ferey-SCI Les Amis de Corneille est ainsi, par lui-même, de nature à compromettre l’exécution du plan en cours d’élaboration visant à empêcher toute création de meublés touristiques dans ce secteur. La maire de Paris a ainsi pu légalement estimer qu’elle avait commis une erreur manifeste d’appréciation en s’abstenant de prononcer un sursis à statuer sur la demande présentée par la société requérante. Par suite, en retirant la décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société et en prononçant un sursis à statuer sur sa demande, la Ville de Paris n’a pas méconnu les dispositions des articles L. 424-5 et L. 153-11 du code de l’urbanisme et le moyen tiré de la violation de ces dispositions doit être écarté. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « [le règlement] peut  préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ». 
 
La société Isore-Ferey-SCI Les Amis de Corneille excipe de l’illégalité de l’orientation n° 21 du PADD et de l’article 1.1.3.3 du futur PLU sur le fondement duquel la décision contestée a été prise.  
 
Elle soutient, d’une part, que l’article UG.1.3.3 du projet de règlement qui, comme cela a été dit, interdit le changement de sous-destination « Bureau » vers la sous-destination « Autres hébergements touristiques » dans certains secteurs méconnait le principe de liberté du commerce et de l’industrie qui implique que les personnes publiques n’apportent pas aux activités de production, de distribution ou de services exercées par des tiers des restrictions qui ne seraient pas, d’une part, justifiées par l’intérêt général et, d’autre part, proportionnées à l’objectif poursuivi. 
 
La Ville de Paris fait valoir que l’interdiction de transformation de surface de bureau en meublé touristique est justifiée par un motif d’intérêt général qui vise à inciter à la transformation de ces locaux en logement.  Elle indique que l’offre de logement à Paris est soumise à une situation de forte tension et que les emprises foncières étant rares, elle doit inciter à « créer du logement dans l’existant » en orientant notamment la transformation de locaux de bureaux vers de l’habitation plutôt que vers l’hébergement touristique. Cet objectif invoqué par la Ville de Paris est également mentionné dans le projet de rapport de présentation du Plan local d’urbanisme bioclimatique qui précise que « l’interdiction de transformation du bureau vers la sous-destination « Autre hébergement touristique » vise à préserver la capacité de faire évoluer les activités tertiaires vers du logement familial ». La société Isore-Ferey-SCI Les Amis de Corneille fait néanmoins valoir en défense que ce motif d’intérêt général invoqué par la Ville, tiré de la nécessité de créer des logements, est dépourvu de réalité dans le cas d’espèce car l’interdiction de transformer des locaux à usage de bureaux en meublés touristiques n’a pas pour effet de créer nécessairement des logements dès lors que les propriétaires de ces locaux peuvent renoncer à changer la destination de ceux-ci ou alors décider de donner à leurs locaux une destination autre que le logement. Toutefois, ce point est sans incidence sur la possibilité dont dispose l’autorité compétente en matière d’urbanisme, notamment en vertu de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme, de prendre une réglementation ayant pour objet d’orienter dans certaines zones les changements de destination de surfaces de bureaux vers la destination « habitation » plutôt que vers l’hébergement touristique afin de développer la création de logements. Ainsi, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’atteinte portée à la liberté du commerce et de l’industrie par l’article UG 1.3.3 du futur PLU ne reposerait pas sur un motif d’intérêt général.  
 
Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que l’interdiction prévue par cet article ne revêt pas un caractère général et absolu puisqu’elle vise uniquement les terrains comportant des locaux relevant de la destination habitation et également un secteur couvrant les onze premiers arrondissements représentant 32% de la surface de la zone UG, dans lesquels il est constant que la densité de meublés touristiques est la plus importante.  Par suite, la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’atteinte portée au principe de liberté du commerce et de l’industrie par l’orientation n° 21 et par le projet d’article UG 1.3.3 serait disproportionnée.  
 
La société requérante excipe, d’autre part, de l’illégalité de l’orientation n° 21 du PADD et de l’article UG.1.3.3 du projet de règlement en faisant valoir qu’ils méconnaissent l’article 5 de la directive n° 2006/123/CE du 12 décembre 2006 du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. 
 
La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur vise à créer un véritable marché intérieur des services en interdisant ou en encadrant les restrictions à la liberté d’établissement et à la libre circulation des services entre les Etats membres. En vertu du paragraphe 7) de son article 4, les « exigences » auxquelles les Etats membres subordonnent l’accès à une activité de service ou son exercice sur leur territoire, susceptibles d’entrer dans le champ de ses dispositions, s’entendent de « toute obligation, interdiction, condition ou limite prévue dans les dispositions législatives, réglementaires ou administratives des Etats membres ou découlant de la jurisprudence, des pratiques administratives, des règles des ordres professionnels ou des règles collectives d'associations professionnelles ou autres organisations professionnelles adoptées dans l'exercice de leur autonomie juridique ; les normes issues de conventions collectives négociées par les partenaires sociaux ne sont pas en tant que telles, considérées comme des exigences au sens de la présente directive ».  
 
Aux termes de l’article 15 de cette directive, relatif à la liberté d’établissement : « 1. Les Etats membres examinent si leur système juridique prévoit les exigences visées au paragraphe 2 et veillent à ce que ces exigences soient compatibles avec les conditions visées au paragraphe 3. (…) / 2. Les Etats membres examinent si leur système juridique subordonne l’accès à une activité de service ou son exercice au respect de l’une des exigences non discriminatoires suivantes : / a ) les limites quantitatives ou territoriales sous forme, notamment, de limites fixées en fonction de la population ou d’une distance géographique minimum entre prestataires; (…) / 3. Les Etats membres vérifient que les exigences visées au paragraphe 2 remplissent les conditions suivantes : / a) non-discrimination : les exigences ne sont pas directement ou indirectement discriminatoires en fonction de la nationalité ou, en ce qui concerne les sociétés, de l’emplacement de leur siège statutaire ; / b) nécessité : les exigences sont justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général ; / c) proportionnalité : les exigences doivent être propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif et d’autres mesures moins contraignantes ne doivent pas permettre d’atteindre le même résultat. (…) ». 
 
En tant qu’elle interdit la création de locaux relevant de la sous-destination « Autres hébergements touristiques» dans  le secteur d’encadrement des hébergements touristiques délimité aux documents graphiques du règlement ainsi que sur les terrains comportant des locaux relevant de la destination « habitation », les énonciations du projet de PLU dont l’illégalité est excipée constituent une exigence à laquelle l’exercice de l’activité de loueur de meublé touristique à Paris est subordonnée. Cette mesure subordonnant à des limites territoriales l’exercice de cette activité qui porte sur une prestation de service liée à l’immobilier entre ainsi dans le champ des dispositions de l’article 15 de la directive du 12 décembre 2006. 
 
 
Il résulte du paragraphe 1 de cet article 15 que les Etats membres sont autorisés à instituer une telle exigence sous réserve qu’elle soit conforme aux conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité visées au paragraphe 3 du même article.  
 
En l’espèce, l’orientation n° 21 de l’axe A de l’objectif II du projet d’aménagement et de développement durable du futur plan local d’urbanisme et de l’article UG.1.3.3 du futur plan local d’urbanisme restreignant les possibilités de création ou de transformation de locaux à destination d’autres hébergements touristiques s’appliquent indifféremment de la nationalité ou du lieu d’établissement du loueur de meublé touristique. La mesure critiquée ne présente donc pas un caractère discriminatoire. En outre, comme cela a été dit, il ressort des pièces du dossier que la Ville de Paris a entendu remédier à une situation de manque de logements en instaurant, dans le cadre des dispositions législatives l’y habilitant, une réglementation à venir interdisant, dans certains secteurs, la transformation d’un local de bureau en meublé touristique afin d’orienter le changement de destination de ces surfaces vers la destination « habitation » plutôt que vers l’hébergement touristique et d’inciter à la création de logements. Cette réglementation est ainsi justifiée par une raison d’intérêt général tenant à la lutte contre le manque de logement et répond, dès lors, à la condition de nécessité posée par le b) du 3 de l’article 15 de la directive du 12 décembre 2006. Enfin, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 13, les dispositions contestées du projet de PLU répondent à la condition de proportionnalité prévue par le c) du 3 de l’article 15 de la directive du 12 décembre 2006. La société Isore-Ferey-SCI Les Amis de Corneille n’est, dès lors, pas fondée à soutenir que les dispositions de l’article UG.1.3.3 du plan local d’urbanisme en cours d’élaboration et les mentions portées à l’orientation n°21 du projet d’aménagement et de développement durable méconnaîtraient les dispositions précitées du paragraphe 1 de l’article 15 de la directive du 12 décembre 2006. Par suite, le moyen tiré l’exception d’illégalité de l’orientation n° 21 du PADD et de l’article UG.1.3.3 du projet de plan local d’urbanisme doit être écarté.  
 
Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée par la Ville de Paris, les conclusions à fin d’annulation présentées par la société requérante doivent être rejetées ainsi que par voie de conséquence les conclusions à fin d’injonction. 
 
Sur les frais du litige : 
  
21. D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Ville de Paris, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Isore-Ferey-SCI Les Amis de Corneille demande sur ce fondement. D’autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la Ville de Paris et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la société Isore-Ferey-SCI Les Amis de Corneille est rejetée. 
 
Article 2 : La société Isore-Ferey-SCI Les Amis de Corneille versera une somme de 1 500 euros à la Ville de Paris au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Isore-Ferey-SCI Les Amis de Corneille et à la Ville de Paris. 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 19 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Stoltz-Valette, présidente, 
M. Claux, premier conseiller,  
M. Frieyro, premier conseiller.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 février 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
signé 
JB. Claux 
 
La présidente, 
signé 
 A. Stoltz Valette 
 
 
La greffière, 
 
signé 
 
L. Thomas 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la région d’Ile-de-France, préfet de Paris, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision